公益性小額信貸存在的問題及發展對策

［摘 要］自公益性小額信貸被引入中國以來，就和農村扶貧政策關系密切，在農村的發展和扶貧工作上，取得了不斐的成就。但是在欣喜于成就的同時，我們更應該看到，當前的公益性小額信貸，還存在著一些亟待解決的問題，也還被很多因素制約著前進的腳步，我們必須要加強研究，制定出相應的對策來促進公益性小額信貸的發展。本文中，筆者就這一問題加以探討，旨在拋磚引玉。

［關鍵詞］公益性小額信貸 問題 制約因素 對策

公益性小額信貸，自上世紀90年代被引入我國后，為促進農村經濟發展、改善農村貧困人群信貸狀況方面做出了貢獻。自2005年我國商業性小額信貸試點開始以來，其發展越來越受到社會各界的關注。但當前公益性小額信貸的發展由于種種原因而出現了一些困境和問題，需要及時出臺相應的政策和策略來促使公益性小額信貸的又好又快的長足發展。

一、公益性小額信貸的界定及特點

小額信貸一般分為福利主義和制度主義，而制度主義又可分為偏向扶貧等公益目標和偏向盈利目標兩類，本文主要探討的是以扶貧為目標的公益性小額信貸。它與正規金融機構的小額信貸最大的差別在于是否以扶貧為宗旨以及貸款額度的大小。

在我國，公益性小額信貸是相對于商業性小額信貸而言，主要指是以扶貧、為窮困人群提供小額度的信貸服務，幫助他們發展生產，擺脫貧困，同時維護機

構的可持續性發展，其不以營利為目標。由于目標不同，公益性小額信貸與商業性小額信貸組織機構形式也不同。中國人民銀行小額信貸專題組對公益性小額信貸組織的描述：公益性小額信貸組織是獨立的非營利性法人，依照章程從事公益性活動，其公益性體現在融資服務具有某種程度上的社區性和扶貧性，這類機構不需要繳納稅費，并享受一定的政府補貼。

公益性小額信貸是一種為不富裕的人提供信貸服務的信貸方式，具有以下幾個顯著特點：

第一，有明確的社會目標，不以贏利為目的，同時它承擔著扶貧任務和更多的社會職能；第二，重視客戶的參與并與客戶保持密切的聯系。公益性小額信貸并不把小額信貸看成單純的經濟關系，而且會定期訪問客戶，了解客戶的需求；第三，重視對窮人進行技術培訓，加強技術支持，并將之視為目標實現的內在要求。

二、公益性小額信貸發展中存在的問題

近些年來，公益性小額貸款的發展受到一些其他方面因素的制約，也出現了一些亟待解決的問題。主要表現在以下幾個方面：

1.公益性小額信貸機構的所有權缺失

所有權在產權中處于首要地位，它是指“在法律范圍內，產權主體把財產當做自己的專有物，排斥他人隨意加以侵奪的權利。”在我國，由于大部分的公益性小額信貸機構都屬于非政府組織，這一性質就決定了小額信貸的性質。非政府組織的特征是所有權不明確。并且，非政府組織沒有明確的盈利目標。這是小額信貸機構實現可持續發展的難處所在。這就帶來了一系列不良的后果：首先，所有權的不明晰，導致機構缺乏承諾；其次，所有權的不明晰，導致權責利不明晰；出現問題后互相掣肘情況，互相推諉，嚴重影響公益性小額信貸機構的聲譽和效率；最后，所有權不明晰制約了公益性小額信貸機構的規模擴大；最終阻礙公益性小額信貸的發展進程。

2.公益性小額信貸機構資金產權不明晰

資金是公益性小額信貸機構正常運轉的最重要因素，在小額信貸機構中同樣占有舉足輕重的地位。在中國的主要公益性小額信貸機構中，資金主要來源于三種途徑：捐贈資金、軟貸款和委托資金。以此看來，這些資金都屬于社會公益資金，對這些資金的使用和管理屬于公益信托的范疇。但嚴格來說，公益信托資金不屬于個人或者團體，它并沒有明確的產權所有人。這種資金僅為社會公益而存在。公益性小額信貸資金產權的不明確也會帶來一系列嚴重的后果。首先，這會導致資金利用率極低，缺乏動力而造成資金的閑置；其次，資金安全責任無人承擔，出現問題，只能追究刑事責任，而不能具體到單位和個人；最后，資金產權的不明晰，成為小額信貸機構轉型和商業化的最大障礙，影響到小額信貸機構規模的擴大和健康發展。

3.公益性小額信貸組織機構沒有合適的法律地位規范。我國公益性小額信貸機構從最初的接受國際援助機構資助開展小額信貸業務而設立的項目辦公室，發展到由非政府組織開展小額信貸業務而設立的社團法人，在這十幾年內都一直沒有得到金融監管和主管部門的正式認可，沒有一個合法的金融機構身份，一直處于邊緣的地位，是屬于非金融機構身份。這種狀況使得非政府組織或半官方專業性小額信貸機構之間的業務合作受到嚴重束縛。

4.公益性小額信貸組織的內部組織結構不規范。我國公益性小額信貸機構的治理結構大多是按照各自的理念，借鑒國外的方法來形成了自己的組織結構，各具特色。其主要分為兩類：一類是項目辦公室模式，另一類是社團模式。成立項目辦公室是在政府的組織領導和操作下，開展業務和工作的，但是政府的參與和管理，卻使得小額信貸機構政企不分，組織經營績效低下，不利于小額信貸機構的可持續發展。而社團模式也存在很多不利于小額信貸機構發展的問題和矛盾。主要表現在三個方面：一是社團組織形式的不利影響。二是組織結構不完善。三是缺乏獨立性和自治性。

綜上所述，當前的公益性小額信貸，還是存在這四大點亟待解決的問題，針對這四個問題，我們要制定相應的策略來促進公益性小額信貸的發展，筆者認為，主要可從以下幾方面著手。

三、公益性小額信貸的發展對策

1.積極爭取政府的大力支持。要充分發揮政府的宏觀作用，做好監管工作和服務職能。

首先，對公益性小額信貸要做好監管，促進小額信貸業務的依法辦理。對公益性小額信貸的監管可在已有監管機構中成立獨立部門分管這部分業務；或獨立于現有監管機構以外。第二，政府要大力支持經營良好的小額信貸機構。包括物質獎勵和精神獎勵，促進公益性小額信貸工作的良好發展，提高小額信貸職工工作的積極性主動性和創造性。

再者，政府要做好在公益性小額信貸項目運作中的服務工作。第一，提供眾多公共政策支持。政府應出臺相關政策，給予公益性小額信貸機構明確的法律地位，促進其規模的發展。近年來，有的學者指出公益性小額信貸的發展趨勢有可能是慢慢走向商業性質的小額信貸。中國政府和政策制定機構，應該以此為出發點，做好公益性小額信貸“轉型”的各方面準備，盡可能的提供眾多的政策支持。第二，發展方向引導。首先，引導小額信貸模式的組織制度創新。其次，規范和引導非政府組織的發展。

2.建立多層次的融資渠道，擴展公益性小額信貸的資金來源

雖然經過二十年多年的發展，但我國公益性小額信貸的發展還遠遠落后于國際小額信貸的發展。針對目前我國公益性小額信貸發展的狀況，在資金來源方面，應該做到多元化，多渠道的融資，擴展資金來源。在目前我國公益性小額信貸還未能吸收存款的狀況下，要建立資金批發機制，使公益性小額信貸組織能夠得到其他大金融機構的批發資金。如各類大銀行等為公益性小額信貸機構提供優惠的批發資金，以降低資金成本，擴大資金來源。二是建立農村小額貸款擔保基金。擔保基金的資金來自于財政扶貧資金，或者與金融機構合作，為公益性小額信貸機構的資金貸款提供擔保，這將有助于公益性小額信貸機構獲得資金支持。

3.建立適應公益性小額信貸發展的信貸機構。借鑒外國小額信貸的經驗，未來公益性小額信貸機構發展的前景很廣闊，其途徑包括強壯的公益性小額信貸機構、社區資金互助組織、非銀行金融機構、小額信貸銀行、與正規金融機構合作等。實施的轉變公益性小額信貸機構的組織形式，也可促進公益性小額信貸的又好又快的，長足而健康的發展。

4.對公益性小額信貸本身固有的風險要提高警惕。首先，要充分意識到公益性小額信貸的風險性，信貸客戶大多是貧困農民，信貸資金的風險較大。其次，為確保信貸能夠按期回收，需要大量工作人員做好入戶信貸、選擇項目實施鄉鎮和客戶，這增加了經營成本。最后，由于大部分農戶將信貸資金用于種植業、養殖業等與自然條件密切相關的生產經營活動，這就使得信貸資金的自然風險增大，一旦出現嚴重的自然災害，則很難確保信貸資金的收回。為保持公益性小額信貸的可持續發展，資金管理者必須提高其風險預防的意識和風險控制的能力。

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