社會組織危機應急問責機制研究

摘 要：針對社會組織參與危機應急系統行動中由于缺乏問責機制而導致的問題進行了分析，指出由于社會組織常態管理中與政府組織的千絲萬縷的關系，導致社會組織自身的責權不清晰的現狀，同時由于缺乏有效的監督和問責，帶來了社會組織危機應急中的若干問題。探討了產生以上問題的原因，最后提出建立社會組織危機應急問責機制的有針對性的建議。

關鍵詞：社會組織；危機應急；問責

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0241-02

一、社會組織問責機制

Ebrahim認為，“在其最簡單的意義上，問責是指一個程序，通過這個程序，個人或者組織對他們的行為以及由此產生的結果負責。” Unerman把問責界定為：“關于行為的解釋，假設某些個人或組織——接受者或利益相關人——擁有某些權利向解釋者負責。” Koppell認為，問責概念反映了組織以其透明度、義務、控制能力、責任感及響應力，尋求組織存在的合法性及合理性證據的努力。 問責制度是建立在權利、責任、義務對等的制度框架之上，反映的是權力、責任、義務統一的倫理原則。問責制度一般是針對政府權力組織而設置的保障權力透明公開行使的一種制度，是現代社會組織管理中的重要制度設置之一。隨著社會組織社會管理的功能日漸凸顯，社會組織參與危機應急過程中的權力義務和責任也隨之加大，對社會組織的整體運作過程進行監管成為必要。

二、社會組織應急問責的必要性分析

社會組織參與危機應急工作制度的設置需要責權利的對應，否則可能會出現管理和實際工作中的不平衡。責任大，權利小，或責任小，權利大，都不是正常的狀態。社會組織參與危機應急工作，如何與政府協同行動，社會組織的責任何在，這是首先需要確認的問題。只有將社會組織的應急問責工作作出預先的安排，才能保證社會組織有序，負責、高效地參與到危機應急工作中去。另外，從社會信任的角度分析，社會組織在危機應急中責任的落實能夠充分體現一種積極的信任價值，并能在全社會領域起到帶動示范的作用，其所能發揮的社會效應是其他組織所不能達到。不辜負大眾的信任，信守社會組織的承諾等，都是基本責任的體現，在倡導社會公益良心，維持社會公序良俗的問題上其積極正面作用巨大。應急問責是危機狀況下對社會組織應急工作的一種監督、評估和反饋機制，是對社會組織參與危機應急工作的具體績效進行評估的一種途徑，能夠在制度上保證社會組織對自身工作的高度責任心。

三、當前社會組織應急問責制度建設中的關鍵問題

1.政府干預過多導致社會組織危機應急中的角色不明確，責任不落實。社會組織由于自身定位問題，也由于國家在社會組織管理的問題上存在制度的不完善，許多社會組織并不獨立，尤其是國內半官方性質的社會組織，資金和人員都與政府有著千絲萬縷的關系，在危機應急中也是代表官方開展工作，這當中，社會組織的責任歸屬就成了大問題，社會組織向誰負責？受誰監督？從現有制度體系看，絕大多數有影響力的社會組織還是在政府的實際領導下開展危機應急工作的，直接對政府負責任，但同時又接受社會的捐助，社會組織的成員受到雙重的管理。當前社會組織的雙重管理體制，即每一個社會組織成立都要經過政府業務主管部門的前置審批和政府登記管理機關的法人登記。監管職責的交叉重復易于導致相互推卸責任，出現監管漏洞。而社會組織在危機管理中能夠發揮的功能必定大打折扣，無法起到彌補“政府失靈”的作用。

2.社會組織責任主體的復雜性導致問責主體混亂、問責內容模糊。首先，中國社會組織的類型眾多，組織的形式也多樣，社會組織委托代理關系復雜，各類社會組織本身所涉及的利益相關者眾多，委托人成分復雜，且不同的委托人的利益訴求也可能有矛盾之處。其次，代理人也即社會組織也有自身的利益所在，其利益訴求會左右其日常管理和運作的過程。最后，社會組織的委托代理關系相較企業或政府組織的關系更為復雜，因為這其中還牽涉到政府。中國社會組織的最顯著特征就是受政府主管部門的間接領導，雙重領導的復雜體系，帶來的就是多頭管理，多方利益牽扯。缺乏獨立性的社會組織到底該對誰負責? 危機狀況最為顯著的特征就是不確定性、復雜性、模糊性和非線性，在這樣一種混亂的情境下，由誰來對社會組織在危機應急中的行動表現進行評判，就顯得尤其的必要了。由于上述社會組織定位不清的緣故，社會組織在危機應急中應盡的責任不明確，責任范圍無法明確界定，而同時由于社會組織的多樣性特征，每類組織的責任權力義務又有較大的區別，故而，對其進行問責的內容就會存在很大的差別，在問責體系的構建中，這樣的復雜性和多樣性給問責機制的建立帶來了很大的困難。社會組織自身的特征是經濟責任與社會責任并重，而且更為重要的是社會責任的履行問題。例如資金使用的問題上，既要確保危機應急的資金使用符合應急需要，同時還要尊重捐贈者的意愿，還要一定程度上服從政府組織的統一管理和安排，社會組織管理者在資金使用中就肩負著復雜的多重責任目標，有的責任甚至可能是相互矛盾難以兼顧實現的，尤其是涉及到重大價值觀排序取舍的問題時。

3.問責信息的不對稱而導致社會組織的道德風險和逆向選擇。社會組織參與危機應急，在非常的緊急狀態下，其組織匯聚和支配資金、物資和人力的權力通常會極大的增強，新古典經濟學理論指出，經濟組織部門通常由“追逐私利”的個人組成，而作為獨立于政府和商業部門的社會組織也概莫能外，社會組織的成員構成也無例外是一個個獨立的“經濟人”，在組織決策和行動的過程中，也必須將成員的私利動機加以考慮，在危機應急的過程中，理性算計的私利與高尚的道德情操并存于社會組織的成員身上，如果缺少相應的問責和公開透明的監管制度，社會組織管理者由于自身信息披露制度不健全，特別容易出現由信息不對稱所帶來的道德風險。

四、健全社會組織應急問責機制建設的建議

1.加強社會組織的常態管理，明確角色定位。如上所述，社會組織發揮其重要作用的前提是建立在社會組織是作為政府、市場之外的第三部門參與危機應急工作。首先是要建立在各治理主體有各自職能角色的清晰定位基礎之上，這樣才能各司其職，互為補充，才能真正實現協同治理、無縫隙應對的目標 。危機應急屬于系統工程，在信息匱乏和時間緊急的情況下，要面對千頭萬緒需要解決的問題，唯有各參與主體皆各就各位才能妥善應對。針對當前中國社會組織官辦色彩濃厚，危機應急系統協同治理中缺一角，平衡的社會系統傾斜向政府這一端的問題，應當首先從健全社會組織常態管理體制出發，厘清社會組織與政府的關系，減少政府對社會組織日常管理工作的干預，政府應當脫身出來，更多發揮監管作用，主要在制定行業規范和宏觀控制的方面對社會組織進行指導性控制，而少一些直接的業務性干預。

2.理順社會組織的利益價值排序。社會組織面對多元利益相關方，如果沒有明確的價值排序，在信息不全面和需要緊急處理的危機狀況下面對所需承擔的責任，必然無從選擇和忙亂應對，因此，依據價值衡量標準對社會組織的相關利益方進行責任排序是應然之舉。其責任排序的基本原則是公正為主兼顧效率。首先，社會組織是建立在志愿、非盈利和公益理念的之上，組織設立的初衷即以公眾利益為至高無上，故而，社會組織在危機應急管理中應當始終將社會利益和公眾利益放在首位，其社會責任是第一位的。其次，社會組織需要對捐資者負責，在資金和物資的使用中尊重捐助者的意愿，這樣才是社會組織今后存在和發展的堅實保證。

社會組織參與危機應急主要在募集善款、物資和提供志愿者服務、協助政府的救災工作這些方面，體現的是公益心和社會的道德良心，從某種意義上來說，是公民社會自發的貢獻和幫助他人的一種途徑，因此在危機應急中社會組織的責任體現在物質上——匯聚社會閑置力量；精神上——倡導無私奉獻和公益良心；行動上——通過志愿者服務踐行社會組織的宗旨。

3.建立健全社會組織的危機應急問責機制:首先，在明確社會組織危機應急責任的前提條件下，建立社會組織的應急績效考核制度，對社會組織的管理者和主要成員的責任貢獻進行全面考核，可以選擇規模大、影響力大、成立時間長的社會組織，進行應急工作績效考核。建立相應的動力機制，使考核與具體政策進行銜接，如減免稅費、政府購買服務、參與評優活動等，通過激勵來實現績效考核工作的可持續性。其次，建立全過程全方位的信息公開機制，在整合信息資源的基礎上，建立和完善監管信息系統和服務信息網絡，實行定期公布，并主動接受新聞媒體、公眾的監督，保證整個考核公開透明。并建立提交責任報告的制度，提高管理透明度。再次，加強政府的外部監督，主要由政府通過制定行業規范和提供法律依據的方式來開展監督工作；最后，更多的引入媒體監督，尤其重視新型媒體的監督和問責機制，包括利用網絡、微博等技術工具來實現對社會組織應急問責的及時有效的監督和問責。

五、結論

社會組織危機應急問責機制的建立其最終目的在于，對社會組織成員的危機應急行動的責任義務和權力進行厘清，并實施正面激勵。通過問責機制，肯定其貢獻，弘揚其道德精神；同時也通過預設的制度對基于私利的尋租行為加以預防。

參考文獻：

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[2] J.Unerman.Theorising Accountability for NGO Advocacy.Accounting，Auditing Accountability Journal，2006，(3).

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