淺談財政支出績效評價

摘 要：2008年2月，十七屆二中全會明確指出，要推行政府績效管理和行政問責制度。財政支出績效評價，是以財政部門為主體，政府其他職能部門共同配合而形成的管理公共產(chǎn)品和公共服務的一項制度。河北省財政支出績效評價工作剛剛起步，有的也只是進行了績效評價的嘗試，還未從政治效益、社會效益方面進行綜合績效評價。

關(guān)鍵詞：財政支出；科學管理；績效；評價

中圖分類號：F810.45 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0018-02

財政支出績效評價的實質(zhì)是指運用科學、規(guī)范的績效評價指標，對照統(tǒng)一的評價標準，按照績效的內(nèi)在原則，對財政支出行為過程及其效果（包括經(jīng)濟績效、政治績效和社會績效）進行的科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判等一系列活動。

一、財政支出績效評價理念

財政支出績效評價的核心，就是把現(xiàn)代市場經(jīng)濟的一些理念融入預算管理中，使政府預算能像企業(yè)財務計劃一樣，對政府的行為進行內(nèi)控，并通過這種內(nèi)控，保障政府目標的實現(xiàn)，提高政府運行效率，促進政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府與市場的協(xié)調(diào)能力。

從操作層面上講，財政支出績效評價，不僅僅是對財政支出使用情況進行評價和監(jiān)督，它的根本意義更是以財政支出效果為最終目標，考核政府的職能實現(xiàn)程度，也就是考核政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務的數(shù)量與質(zhì)量。正因為財政支出績效評價有著這樣的功能，因此，如果僅僅從財政的角度來進行財政支出績效評價，就很難全方位地反映財政支出的實際效益與效率。從這個意義上講，財政支出績效評價，是以財政部門為主體，政府其他職能部門共同配合而形成的管理公共產(chǎn)品和公共服務的一項制度。

由于財政支出范圍廣泛，再加上支出績效呈多樣性的表現(xiàn)特點，既有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟效益，還有更多無法用貨幣衡量的社會效益，而且不同的項目有不同的長短期效益、直接效益和間接效益，長期以來，財政部門一直無法采取一種比較準確的辦法，來對財政支出進行衡量。而這一“盲點”，恰恰是減少資源損失浪費、提高效率的關(guān)鍵點。財政支出績效評價，就是要把“不可衡量的事”變?yōu)榭珊饬康模_定政府的職能、財政支出的目標以及實現(xiàn)這些目標所需的步驟，在既定目標的前提下尋求最有效率的實現(xiàn)目標的方式，以最低的成本最大限度地滿足公共需要、社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。

二、績效評價改革進展情況

長期以來，在財政支出管理中存在最突出的問題是“重投入、輕支出，重分配、輕管理”，各部門、各單位把大量時間和精力放在爭項目爭資金上，至于爭到的項目資金在運行和使用過程中效益如何重視程度不夠。

2008年2月，十七屆二中全會明確指出，要推行政府績效管理和行政問責制度。近年來，各地認真貫徹落實黨中央、國務院有關(guān)文件精神，積極開展財政支出績效評價，在機構(gòu)設置、隊伍建設、制度建設和宣傳發(fā)動等方面都進行了有益的嘗試。

無論是從國際、國內(nèi)財政改革發(fā)展趨勢來看，還是從我省財政管理現(xiàn)狀來看，開展支出績效評價工作都具有較強的理論和現(xiàn)實意義。

2006年河北省財政廳印發(fā)了《河北省省級財政支出績效評價辦法（試行）》和《河北省省級財政支出績效評價試行方案》，2007—2008年選擇部分部門和典型項目進行試點評價。2009年在總結(jié)試點評價工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，適當擴大試點部門和項目范圍。2010年在可行范圍內(nèi)，普遍實施財政支出績效評價。

2009年，張家口市財政局專門印發(fā)了《關(guān)于建立政府采購績效評價制度的實施意見（試行）》（以下簡稱《意見》），對采購項目除進行經(jīng)濟效益進行考核、投訴率進行考核外，增加了對采購項目進行績效評價，該《意見》的出臺意味著張家口市績效評價制度正式步入實施。

我區(qū)財政支出績效評價工作可以說剛剛起步，僅在2009年出臺了《高新區(qū)財政支出績效評價暫行辦法》、《高新區(qū)財政支出績效評價實施方案》。直接選取了農(nóng)村飲水安全工程、衛(wèi)生院基礎(chǔ)設施建設等項目進行了績效評價的初步嘗試。評價還比較片面，未從政治效益、社會效益方面進行綜合績效評價。

三、現(xiàn)行績效評價存在的問題

從廣義看，目前人民代表大會對本級財政預算、決算的審查以及審計機關(guān)對財政資金的使用進行監(jiān)督檢查等，都或多或少涉及了評價財政資金績效的內(nèi)容，但主要是以監(jiān)督檢查為主要目的，還不能稱之為真正意義上的績效評價。由于此項工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，目前財政支出績效評價工作主要存在缺乏統(tǒng)一的法律保障、沒有明確的管理機構(gòu)、沒有建立規(guī)范的評價體系、支出評價內(nèi)容不完整、支出評價結(jié)果約束乏力等方面問題。

就我區(qū)而言，主要存在以下幾個問題制約財政支出績效評價工作的開展：

一是各部門對績效評價重要性認識不夠深。認為財政支出績效評價搞不搞無所謂，反正錢我沒亂花就可以了，沒有從根本意義上認識財政支出績效評價，通俗地講，績效評價，不單要評價錢是否亂花了，還要評價花的是否有社會效益，對社會起到了什么好的作用。

二是財政支出績效評價規(guī)范化、專業(yè)化程度不夠高。評價指標體系設立不完善，評價人員專業(yè)知識缺乏，素質(zhì)需進一步提升。

三是績效評價觀念還需改進。支出績效評價不僅僅是從省錢這一個方面來評價，還要從政治效益、社會效益方面對財政投資項目進行評價，以提高財政資金綜合使用效益。

四是制度體系不完善。各項管理辦法和制度缺位，工作流程不健全、不流暢。

四、推行績效評價的有效途徑

（一）推行財政績效評價的意義

隨著我區(qū)財力的不斷增長，投入經(jīng)濟建設力度不斷加大，推行績效評價的重要性越來越體現(xiàn)出來。具體來說主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是改變?nèi)藗冊谪斦С錾喜蛔⒅匦б娴呐f觀念。在過去的計劃經(jīng)濟體制下，公共支出的重點放在了財政資金分配的過程上，從而忽視了財政資金的使用效益，這就導致了預算單位只注重了鄉(xiāng)財政部門伸手要錢，輕視了“花錢”后所帶來的效果。強調(diào)支出績效就必須重視支出結(jié)果，確立了以“結(jié)果”為導向的財政支出管理模式，提高財政支出效率成為其追求的目標。強調(diào)支出績效，有助于預算單位強化“花錢”的責任感。

二是體現(xiàn)出財政決策的水平。公共支出決策的合理性和科學性，直接關(guān)系到財政在經(jīng)濟增長中的基礎(chǔ)功能發(fā)揮、對經(jīng)濟宏觀調(diào)控的力度和對社會全面發(fā)展的推動作用。推行績效評價，即表明提高了財政資金分配的經(jīng)濟型、有效性和效率性，加強了財政支出在相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)行業(yè)中所起的重要作用，提高財政決策水平。

三是強化單位對財政資金的使用監(jiān)督。“花錢”單位以支出的績效目標為向?qū)Y金進行合理的、科學的、有效的運行。并以提高支出績效為目標加強對財政資金的使用監(jiān)督，增強單位對資金的監(jiān)管意識。 防止出現(xiàn)由于工作方法不科學、制度不規(guī)范、約束力不強從而導致了沒有取得應有的效果。

（二）推行績效評價的有效途徑

從上到下，各級政府均在推行財政支出績效評價，以便切實提高財政資金的綜合使用效益。針對存在的問題，急需解決以下問題：

一是加大財政支出績效評價政策宣傳力度。通過各種形式大力宣傳財政支出績效評價改革勢在必行，進一步提高各部門對財政支出績效評價意義的認識。

二是完善評價體系。根據(jù)實際情況，由被評價業(yè)務部門與財政部門共同制定績效評價指標體系，且必須遵循短期效益與長期效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專門指標相結(jié)合的原則。并且根據(jù)指標的性質(zhì)不同，可以將各類績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。

三是制定評價標準。績效評價標準是準確衡量績效的尺度，標準的正確選擇對績效評價結(jié)果具有較大影響，評價標準的制定既是績效評價體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是績效評價具體工作所面臨的一個重要工作步驟。需要被評價業(yè)務部門提供相關(guān)基礎(chǔ)資料與財政部門共同制定。

四是設立評價機構(gòu)。績效評價機構(gòu)是績效評價體系的工作主體，應建立專門的績效評價機構(gòu)。

總之，財力收入的有限增長和支出剛性增長之間是一永恒的矛盾。財政收支規(guī)模的不斷擴大的同時，財政困難的程度也在逐步深化。地區(qū)負債金額一年比一年擴大，隱藏在這一現(xiàn)象背后的重要問題就是資金支出效益低下。今后一個時期財政收入的增長是有限的，但財政支出需求還會較快增長，財政支出剛性很強，財政收支矛盾異常尖銳。因此推行績效評價，是緩解當前財政收支矛盾的有效途徑。