河南省城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保障探析

摘 要：失地農(nóng)民在失去了原有的土地保障之后，無(wú)法享受與城市居民相同的社會(huì)保障，這使他們成為有別于一般農(nóng)民又不同于城市居民的邊緣群體，他們的生存現(xiàn)狀及養(yǎng)老保障制度的缺失問(wèn)題亟待解決。結(jié)合建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)所帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)調(diào)整政策、完善體制、居家養(yǎng)老、發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)等相關(guān)方面的建設(shè)對(duì)老年人實(shí)施養(yǎng)老保障，對(duì)河南省養(yǎng)老保障制度的完善及中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)均具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；政府保障；集體經(jīng)濟(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.612 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）34-0080-02

一、研究的背景

2011年初，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》將中原經(jīng)濟(jì)區(qū)納入國(guó)家層面的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，標(biāo)志著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)已正式上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。通過(guò)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)，在中部地區(qū)形成一個(gè)城市、產(chǎn)業(yè)、人口的集聚區(qū)域，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題就成為一個(gè)突出的問(wèn)題。據(jù)專(zhuān)家分析，按照目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，中國(guó)今后每年建設(shè)用地需要250萬(wàn)~300萬(wàn)畝。如果按照城郊農(nóng)民人均1畝耕地算，就意味著每年大致又有250萬(wàn)~300萬(wàn)的農(nóng)民失去土地。失地農(nóng)民的增加有利于農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，但同時(shí)也給失地農(nóng)民的生活帶來(lái)了很多的問(wèn)題，從根本上關(guān)心失地農(nóng)民生活，健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，不僅是社會(huì)安定的需要也是順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障事業(yè)全面統(tǒng)籌發(fā)展的要求。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老研究現(xiàn)狀

隨著中國(guó)工業(yè)化和市場(chǎng)化的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民工潮的出現(xiàn)，以河南為中心的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的新的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展形勢(shì)，失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中必須面對(duì)的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老和土地流轉(zhuǎn)的文獻(xiàn)也是比較豐富的，具體的可以概括為以下幾點(diǎn)：

1.從失地農(nóng)民養(yǎng)老面臨的問(wèn)題來(lái)研究。伴隨著土地流轉(zhuǎn)，失地農(nóng)民的養(yǎng)老也成為一個(gè)凸顯的問(wèn)題。鄭功成認(rèn)為，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的缺失以及一次性補(bǔ)償政策的缺陷，造成失地農(nóng)民的養(yǎng)老缺乏保障，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，進(jìn)而影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。嚴(yán)虹霞、張宏（2007）等指出，因征地引起的社會(huì)矛盾日益尖銳，影響社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。為穩(wěn)定社會(huì)秩序，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須妥善解決失地農(nóng)民的安置問(wèn)題，尤其是老年人的生活保障問(wèn)題，必須建立起失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使失地農(nóng)民老有所養(yǎng)。

2.關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式建構(gòu)問(wèn)題的研究。對(duì)于中國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式的問(wèn)題，李靈毓、徐秀麗（2010）認(rèn)為，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于社會(huì)保障體系，應(yīng)該遵循社會(huì)保障與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則進(jìn)行探討，從盡量不要造成制度碎片化的角度出發(fā)，適當(dāng)考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。而劉儒婷（2011）則強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)是一個(gè)系統(tǒng)的體系，所以要想真正解決土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)民問(wèn)題，需要設(shè)計(jì)一個(gè)更全面、更安全、更科學(xué)的社會(huì)保障安全網(wǎng)。

綜合以上國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)可以看到，觀點(diǎn)主要集中在針對(duì)問(wèn)題本身以及構(gòu)建模式上，而缺乏在新形勢(shì)下，切實(shí)的與新農(nóng)保相結(jié)合，走出一條既帶有失地農(nóng)民特色，同時(shí)又不乏在新農(nóng)保的框架下去進(jìn)一步的審視失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題。

三、河南省失地農(nóng)民養(yǎng)老面臨的問(wèn)題

1.土地流轉(zhuǎn)影響了失地農(nóng)民自主養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。土地流轉(zhuǎn)后，失地農(nóng)民面臨多樣化的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，很多研究者利用村級(jí)調(diào)查數(shù)據(jù)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力。但是這種驅(qū)動(dòng)力也直接導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的盲目性和非理性。從我們調(diào)查統(tǒng)計(jì)中可知：在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地平均補(bǔ)償價(jià)格是6 287.72元/畝，可是，這里是一次性給付的補(bǔ)償款，也就是說(shuō)，按照國(guó)家法律規(guī)定的“土地三十年不動(dòng)”的政策，6 287.72元/畝是農(nóng)民三十年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間里所獲得的補(bǔ)償；土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的補(bǔ)償價(jià)格的眾數(shù)（300元/畝）更能體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)中我省的普遍情況，而它只將近家庭平均年收入的1.7%，是家庭農(nóng)作物或農(nóng)業(yè)平均收入（6 229元）的4.8%左右。這樣的后果在一定時(shí)期之后，使失地農(nóng)民在自己未來(lái)的養(yǎng)老中缺乏土地的保障，進(jìn)而影響他們養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

2.政府對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償方式單一，加深了農(nóng)民對(duì)未來(lái)的不確定感。由于當(dāng)今土地補(bǔ)償形式過(guò)于單一，主要以現(xiàn)金補(bǔ)償和一次性補(bǔ)償為主。雖然這種安置方式簡(jiǎn)便易行，但是，多數(shù)農(nóng)民在現(xiàn)金消費(fèi)上存在短期行為，有限的補(bǔ)償費(fèi)用完以后，失地農(nóng)民又將陷入生活困境，貨幣補(bǔ)償對(duì)失地農(nóng)民難以起到基本的保障作用。使大多數(shù)失地農(nóng)民對(duì)自己的養(yǎng)老問(wèn)題感到擔(dān)憂(yōu)，一旦沒(méi)有了土地，他們覺(jué)得今后的生活就沒(méi)了著落，如果子女比較孝順的還好；倘若子女不太孝順的，生活就更加沒(méi)有保障。所以從我們調(diào)查的結(jié)果中可以看出，大部分失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的期待值是很高的。

3.失地農(nóng)民享受的政府補(bǔ)貼太少、養(yǎng)老待遇過(guò)低。失地農(nóng)民享受的養(yǎng)老待遇過(guò)低的重要原因，是政府補(bǔ)貼太少。失地農(nóng)民是一支不同于城鎮(zhèn)職工的特殊弱勢(shì)群體，既無(wú)固定就業(yè)單位，又無(wú)穩(wěn)定收入來(lái)源。在沒(méi)有第三方（企業(yè)）或社會(huì)出資的情況下，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集途徑是以個(gè)人出資為主，政府補(bǔ)貼為輔，甚至有意縮減政府補(bǔ)貼。在我們的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民誰(shuí)出地，誰(shuí)才有貨幣支付，甚至出現(xiàn)倒補(bǔ)政府的現(xiàn)象。與之相較，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工個(gè)人養(yǎng)老金中還享受各種政府補(bǔ)貼，如生活補(bǔ)貼、物價(jià)補(bǔ)貼、年終單位福利補(bǔ)助等。而目前為止，河南還尚未出臺(tái)相關(guān)明確規(guī)定失地農(nóng)民養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇的比例措施。

4.土地流轉(zhuǎn)制度的不完善及宣傳不到位，加劇了失地農(nóng)民養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)。這里不得不提的一個(gè)問(wèn)題是有高達(dá)48.2%的被訪(fǎng)者選擇了“現(xiàn)金補(bǔ)償，一次付清”這種補(bǔ)償方式，當(dāng)筆者問(wèn)到為什么會(huì)選擇這一項(xiàng)時(shí)，得到了近乎一致的回答：“擔(dān)心村領(lǐng)導(dǎo)貪污?！备尮P者不解的是，在我們的調(diào)查過(guò)程中，問(wèn)及農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策知曉度時(shí)，僅有6.5%的人選擇了“非常了解”，有超過(guò)一半的人對(duì)這項(xiàng)政策是模棱兩可。所以，政策的透明度和農(nóng)民對(duì)政策的知曉度，是他們進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的前提和保證，也是他們能否安心養(yǎng)老的政策保障。

四、完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障相關(guān)建議

城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)必然高度重視失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，針對(duì)河南省城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民所面臨的問(wèn)題，緊緊的依托在建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)這個(gè)契機(jī)下，尋找出可以切實(shí)解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的方案，從根本上保障失地農(nóng)民進(jìn)去城市后的養(yǎng)老問(wèn)題。

1.繼續(xù)完善政府主導(dǎo)下的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)社會(huì)養(yǎng)老保障制度。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)施過(guò)程中，把失地農(nóng)民也納入到受保范圍內(nèi)，使失地農(nóng)民在離開(kāi)土地后，也相應(yīng)的有了一定的養(yǎng)老保障。不過(guò)其中也有些問(wèn)題值得我們思考：我省現(xiàn)有可查的有關(guān)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的直接依據(jù)也只有《河南省人民政府關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》中也只是提綱挈領(lǐng)的說(shuō)明和規(guī)定了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一般性原則和做法，而針對(duì)失地農(nóng)民的很多具體的實(shí)施細(xì)則有待完善。基于此，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施，要加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)實(shí)施部門(mén)的管理。從而保障新型農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的各項(xiàng)保障項(xiàng)目的實(shí)施，確保失地農(nóng)民能夠真正享受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的果實(shí)。

2.完善征地補(bǔ)償機(jī)制，提升制度的替代性和績(jī)效性?，F(xiàn)存補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地年均產(chǎn)值計(jì)量的，但若土地的價(jià)值補(bǔ)償僅以土地的產(chǎn)值為依據(jù)，就不能體現(xiàn)土地價(jià)值的差異，應(yīng)該以土地收益為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。土地賠償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)的多少?zèng)Q定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的高低。首先，屬于公共利益征用土地應(yīng)以土地市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，以相當(dāng)補(bǔ)償為原則，提高征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)，一次性足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)。其次，以土地的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，科學(xué)合理地確定土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障總體水平。最后，必須處理和協(xié)調(diào)好農(nóng)民、集體及政府之間的利益分配關(guān)系，建立科學(xué)的土地利益分配機(jī)制。

3.充分利用被征用后的土地資源，重視集體經(jīng)濟(jì)。在土地征用過(guò)程中，國(guó)家考慮土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的現(xiàn)實(shí)情況，會(huì)給農(nóng)村集體留有部分土地，以便發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。地塊的位置和用途主要考慮農(nóng)民的今后生活出路問(wèn)題，再加上原有的宅基地，土地絕對(duì)數(shù)量也是相當(dāng)可觀的。合理規(guī)劃土地的使用，將節(jié)省下來(lái)的土地用于發(fā)展物業(yè)，強(qiáng)大集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)民失去土地之后的重要作用，彌補(bǔ)因土地征用補(bǔ)償不足而導(dǎo)致沒(méi)有足夠的錢(qián)用于村民的養(yǎng)老保障支出的缺憾。

4.規(guī)范各級(jí)工作人員工作方式和行為，提高其信譽(yù)度。土地流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范和健全，是影響到農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿和積極性，最終影響到他們的養(yǎng)老質(zhì)量和預(yù)期的一個(gè)重要原因。而當(dāng)前所面臨的是，基于基層領(lǐng)導(dǎo)在政策以及實(shí)施措施上的不到位，他們?nèi)狈?duì)政府的信任。更進(jìn)一步的，影響了他們轉(zhuǎn)化成失地農(nóng)民之后對(duì)未來(lái)的擔(dān)憂(yōu)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們要致力于完善社會(huì)保障制度，解決失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)保障問(wèn)題，政府應(yīng)該明確職責(zé)，完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的相關(guān)制度，并給予政策上和資金上的支持。社會(huì)也應(yīng)有明確的制度和法律依據(jù)，讓家庭以法律為主、道德為輔來(lái)維系家庭養(yǎng)老機(jī)制的運(yùn)行。只有這樣，才能更好地為建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)做出強(qiáng)有力的后盾支持。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳信勇，藍(lán)鄧俊.失地農(nóng)民社會(huì)保障的制度構(gòu)建[J].中國(guó)軟科學(xué)，2004，(3).

[2] 鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[3] 金松青，KLAUSDEININGER.中國(guó)農(nóng)村土地租賃市場(chǎng)的發(fā)展及其在土地使用公平性和效率性上的含義[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊，2004，(4).

[4] 河南省人民政府.關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)(豫政[2009]94號(hào))[Z].

[5] 嚴(yán)虹霞，張宏.失地農(nóng)民社會(huì)保障安置模式研究[J].南京社會(huì)科學(xué)，2007，(5):103-107.

[6] 李靈毓，徐秀麗.關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究綜述[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，(22).

[7] 劉儒婷.土地流轉(zhuǎn)制度下農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初探[J].長(zhǎng)春大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(1).

[8] 付媛媛，李賀平.新型城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題研究[J].勞動(dòng)保障世界:社會(huì)科學(xué)，2010，(10).

[責(zé)任編輯 陳麗敏]