對(duì)村民自治下如何發(fā)揮民主監(jiān)督作用的思考

摘 要：村民自治制度是中國(guó)基層民主政治制度的重要組成部分。盡管村民自治在實(shí)踐中取得了巨大的成就，但是仍然存在著許多問題，如缺少權(quán)力監(jiān)督的問題。其中一個(gè)重要的原因就是村民自治中民主監(jiān)督這一重要環(huán)節(jié)沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

關(guān)鍵詞：民主監(jiān)督；困境；村民自治

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）34-0052-02

一、問題的提出

1978年中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行全面轉(zhuǎn)軌，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變必然要求政治體制也要做出相應(yīng)的調(diào)整。村民自治正是在中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制全面改變的大背景下應(yīng)運(yùn)而生的。村民自治是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造，也是農(nóng)村基層民主建設(shè)的偉大實(shí)踐，它深刻地改變了中國(guó)廣大農(nóng)村的面貌。但隨著中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村面臨的現(xiàn)實(shí)問題也越來越多。如隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快、工業(yè)園區(qū)建設(shè)和退耕還林等工作的推進(jìn)，村干部涉及的經(jīng)濟(jì)利益越來越多，村干部手中的權(quán)力也越來越大，如何讓村干部手中的權(quán)力不變質(zhì)成為了一個(gè)重要的問題?，F(xiàn)在，中國(guó)廣大農(nóng)村中存在著一些民選的干部決策不民主、辦事不公開等問題。在處理村里的重大事項(xiàng)上，很少召開村民代表會(huì)議和村民會(huì)議，只由村委幾個(gè)人決定，甚至某個(gè)人說了算，經(jīng)常造成決策失誤，嚴(yán)重影響了村里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)。造成這種現(xiàn)象的一個(gè)重要原因就是村民自治制度中規(guī)定的民主監(jiān)督這一重要環(huán)節(jié)沒有起到應(yīng)有的作用。為了能讓村民自治越走越好，成為中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的政治推動(dòng)力，我們有必要對(duì)村民自治下如何發(fā)揮民主監(jiān)督的作用進(jìn)行認(rèn)真的思考。

二、村民自治下民主監(jiān)督面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）農(nóng)村民主監(jiān)督面臨監(jiān)管困境

鄧小平同志曾指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們經(jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分。對(duì)各級(jí)干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查?！盵1] 雖然中國(guó)村民委員會(huì)自治法規(guī)定，村民代表大會(huì)有權(quán)對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，但是規(guī)定的較為籠統(tǒng)，具體該怎么監(jiān)督，只能村上“自己安排”，且村民委員會(huì)不具有法律強(qiáng)制力，監(jiān)督的效果也不盡如人意。

（二）監(jiān)督體系矛盾重重

1.缺少有效的監(jiān)督主體。一個(gè)好的監(jiān)督體系必須要有一個(gè)有效的監(jiān)督主體，要賦予監(jiān)督主體明確的權(quán)力，這樣才可能使監(jiān)督體系更好的發(fā)揮作用。盡管《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》將廣大村民作為村級(jí)民主監(jiān)督的監(jiān)督主體，但是由于村民的分散與主體意識(shí)不強(qiáng)等種種原因，在中國(guó)農(nóng)村民主監(jiān)督的實(shí)際操作中，村民作為監(jiān)督的主體很大程度上是處于一種虛位狀態(tài)，無法承擔(dān)起村級(jí)民主監(jiān)督主體的相關(guān)職責(zé)。例如，通過我們對(duì)四川成都、眉山、雅安三市的五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的七個(gè)農(nóng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有不到10％的村民曾對(duì)村委會(huì)進(jìn)行過監(jiān)督（見表1），民主監(jiān)督主體的缺失，必然會(huì)影響到中國(guó)廣大農(nóng)村民主監(jiān)督的有效開展。

表1 你是否對(duì)村委會(huì)的財(cái)務(wù)、運(yùn)作等情況進(jìn)行過咨詢和監(jiān)督

2.監(jiān)督主體與監(jiān)督客體力量對(duì)比失衡。一個(gè)好的監(jiān)督運(yùn)作體系應(yīng)該是二者力量相互均衡，達(dá)到一種相互制約的效果。按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，廣大村民是村里大小事務(wù)的最終決定者，村委會(huì)所做出的行為必須向廣大村民負(fù)責(zé)。但是通過我們的調(diào)查，現(xiàn)實(shí)中很多地方卻并不是這個(gè)樣子，村委會(huì)由于掌握了絕大多數(shù)的行政資源而處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位，控制了村里大小事務(wù)的決策權(quán)和管理權(quán)，相反廣大村民由于手中缺少行政資源，加之封建“官老爺”思想的作怪，自愿處于完全弱勢(shì)的地位，被動(dòng)地服從村委會(huì)的決定。在這種情況下，要想讓處于弱勢(shì)地位的村民去監(jiān)督處于強(qiáng)勢(shì)地位的村委會(huì)并發(fā)揮作用，難度可想而知。

（三）多數(shù)村民的政治熱情不高，民主意識(shí)還相對(duì)淡薄

村民應(yīng)該根據(jù)自己的意愿，選擇信任的村干部，但是很多村民并不珍視手中的權(quán)力，如在農(nóng)村換屆選舉中，很多合格選民不參加選民登記和投票（見表2）。村民對(duì)選舉都沒有興趣，就很難想象今后他們會(huì)對(duì)村委會(huì)的工作去進(jìn)行監(jiān)督。

（四）農(nóng)村面臨的現(xiàn)實(shí)情況也制約著農(nóng)村民主監(jiān)督作用的發(fā)揮

1.“熟人社會(huì)”制約農(nóng)村民主監(jiān)督的實(shí)行。中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村的居住特點(diǎn)是，人口相對(duì)集中在一個(gè)小的區(qū)域，農(nóng)田或林地分散在住房四周，在這樣一個(gè)“低頭不見抬頭見”的小圈子里，大家自然就成了“熟人”。同時(shí)，中國(guó)自古以來就奉行“中庸”之道，一切都講究和為貴，很多村民一般情況下不愿意去監(jiān)督村干部，扮黑臉的角色去得罪他們，而只有當(dāng)情況十分嚴(yán)重時(shí)，才不得已而為之。

2.農(nóng)村有文化年輕人的大量流出，使農(nóng)村民主監(jiān)督的質(zhì)量大打折扣。近幾年在國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策的指引下，中國(guó)農(nóng)村大量的富裕年輕勞動(dòng)力走出農(nóng)村，到城市去打工，留在農(nóng)村的大多是老人、婦女和兒童。年輕人是農(nóng)村政治素養(yǎng)相對(duì)較高的一個(gè)群體，他們的大量缺失，必然會(huì)影響到農(nóng)村民主監(jiān)督的施行。

3.偏遠(yuǎn)的地理位置也是農(nóng)村民主監(jiān)督發(fā)展的一個(gè)制約因素。中國(guó)很多農(nóng)村都是地處偏遠(yuǎn)的地區(qū)，距離城市較遠(yuǎn)，出行非常的不便。有時(shí)一些村民在遇到問題時(shí)，即使想向上級(jí)有關(guān)部門反映情況，但礙于路程的遙遠(yuǎn)以及交通的不便，迫使他們只好放棄。

（五）上級(jí)政府部門對(duì)村級(jí)民主監(jiān)督缺乏重視

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第31條規(guī)定，“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)。”可是現(xiàn)實(shí)情況卻是上級(jí)有關(guān)部門對(duì)農(nóng)村民主監(jiān)督缺乏重視。中國(guó)農(nóng)村最直接的上級(jí)部門是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民政府，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民政府，由于工作量較大，加之人手又相對(duì)不足，有時(shí)對(duì)村民反映的情況往往采取敷衍了事的態(tài)度。盡管村民也有權(quán)向縣一級(jí)的有關(guān)部門反映情況，但是縣一級(jí)的有關(guān)部門在了解情況后，往往又會(huì)將問題推回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再繼續(xù)敷衍了事。

三、強(qiáng)化民主監(jiān)督作用的發(fā)揮

1.加強(qiáng)保障農(nóng)村民主監(jiān)督的制度建設(shè)。農(nóng)村民主監(jiān)督作用發(fā)揮的好壞，說到底是制度問題還是制度問題。鄧小平同志曾一針見血地指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”[2] 這就要求我們要從法律的高度加強(qiáng)保障村級(jí)民主監(jiān)督制度建設(shè)，對(duì)監(jiān)督主體的權(quán)力，監(jiān)督客體的責(zé)任做出明確的規(guī)定，使村級(jí)民主監(jiān)督做到有章可循。同時(shí)我們還要建立、健全村級(jí)民主監(jiān)督的各項(xiàng)具體制度，實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化。以法律、法規(guī)、政策為依據(jù)，以實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效為原則，建立起村務(wù)公開、民主評(píng)議、村委會(huì)定期報(bào)告工作等各項(xiàng)村級(jí)民主監(jiān)督的具體制度，做到有制可依、按制辦事[3]。

2.大力提升廣大農(nóng)民的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)。列寧曾深刻地指出：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字，不識(shí)字就不可能有政治，不識(shí)字只能有流言飛語、傳聞和偏見，而沒有政治?！?[4] 現(xiàn)階段，中國(guó)農(nóng)民的整體素質(zhì)還不是很高，缺乏先進(jìn)的中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治思想，這嚴(yán)重制約著農(nóng)民的政治參與水平，我們必須要加大對(duì)農(nóng)民的科學(xué)文化知識(shí)教育，培養(yǎng)他們的社會(huì)主義政治素質(zhì)，使他們認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)他們的公民意識(shí)，把他們從封建的思想枷鎖中解放出來。農(nóng)民文化素質(zhì)和政治素質(zhì)的提升，必然會(huì)促進(jìn)中國(guó)村民自治中民主監(jiān)督作用的發(fā)揮，使農(nóng)村民主監(jiān)督更好地保障廣大農(nóng)民的根本權(quán)利。

3.強(qiáng)化落實(shí)相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村民主監(jiān)督的監(jiān)管力度。外部監(jiān)督是監(jiān)督體系中一個(gè)非常重要的部分，目前，中國(guó)農(nóng)村民主監(jiān)督作用發(fā)揮的不盡如人意，其中一個(gè)很重要的原因就是，外部監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮它應(yīng)有的作用，沒有形成一套良好的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制。我們一定要加強(qiáng)上級(jí)相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村民主監(jiān)督落實(shí)情況的監(jiān)管力度，對(duì)村民反映的，屬于本部門負(fù)責(zé)的事情，必須盡全力處理，直到村民滿意為止。

四、幾點(diǎn)現(xiàn)實(shí)、具體的建議

一是成立專門的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)村委會(huì)及村干部進(jìn)行有效的監(jiān)督。二是加大對(duì)村級(jí)民主監(jiān)督的宣傳力度，如派宣傳隊(duì)進(jìn)村進(jìn)行宣傳以及發(fā)放宣傳單，或者在村子的顯要位置放置民主監(jiān)督宣傳欄，使村民更加清楚地了解村級(jí)民主監(jiān)督。三是成立暗訪組進(jìn)村進(jìn)行暗訪，真實(shí)地了解村委會(huì)的運(yùn)作情況。四是成立村民檢舉專線，為村民反映情況提供一個(gè)便利的通道。五是對(duì)反應(yīng)真實(shí)情況的監(jiān)督和檢舉人，進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)村民對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督的積極性。

參考文獻(xiàn)：

[1] 趙肖筠.法理學(xué)[M].北京:法律出版社，2006.

[2] 鄧小平文選(1975—1982)[M].北京:人民出版社，1983.

[3] 肖愛生.當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村民主監(jiān)督中存在的問題與對(duì)策[J].北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(6).

[4] 列寧全集:第33卷[M].北京:人民出版社，1995.[責(zé)任編輯 吳高君]