高碑店村的“民辦公助”舊村改造模式

城中村改造是加快推進(jìn)城市化和新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)。目前，全國(guó)各地開(kāi)展的城中村改造，主要有政府主導(dǎo)型、開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)型、開(kāi)發(fā)商與政府合作型、開(kāi)發(fā)商與村集體合作型等模式。北京市朝陽(yáng)區(qū)高碑店村西區(qū)舊村改造，堅(jiān)持村委會(huì)引導(dǎo)服務(wù)與村民自主選擇相結(jié)合，形成了村莊自主型改造的新模式，較好地維護(hù)了農(nóng)民權(quán)益，加快了城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了村莊發(fā)展。

基本情況

高碑店村地處北京市東長(zhǎng)安街延長(zhǎng)線上，距天安門(mén)8公里，有長(zhǎng)安街第一村之稱(chēng)，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。村域面積2.7平方公里，全村3270戶(hù)。

該村地理位置特殊，京沈鐵路、京秦鐵路、京通快速路以及通惠河、華北輸電線穿過(guò)村莊。1983年以來(lái)，因華能電廠、北京市高碑店污水處理廠等國(guó)家及市重點(diǎn)工程建設(shè)征占土地，該村2300畝耕地已全部失去，只剩下80畝工業(yè)用地。2002年進(jìn)行的五環(huán)路及百米綠化帶建設(shè)，使該村26家企業(yè)被拆遷。高碑店村一度成了“叫農(nóng)村無(wú)農(nóng)業(yè)，稱(chēng)農(nóng)民無(wú)耕地，農(nóng)轉(zhuǎn)居無(wú)工作”的“三無(wú)村”。

2002年以來(lái)，該村結(jié)合自身特點(diǎn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，大力挖掘發(fā)展?jié)摿Γ晒ε嘤龉诺浼揖咧鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，躋身于京郊百?gòu)?qiáng)村之列。2009年該村經(jīng)濟(jì)總收入20.76億元，總利潤(rùn)9995萬(wàn)元，上繳稅金3632萬(wàn)元，村集體資產(chǎn)總額26264萬(wàn)元，集體凈資產(chǎn)1.34238億元。

2006年，高碑店村被列入北京市80個(gè)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村。2007年，高碑店村由原規(guī)劃的綠化隔離帶地區(qū)整體搬遷村調(diào)整為就地改造保留村。根據(jù)村莊土地利用規(guī)劃，該村規(guī)劃西居住區(qū)、陶家灣居住區(qū)兩個(gè)居住區(qū)及古典家具文化區(qū)、民俗文化聚集區(qū)、醫(yī)藥文化交易區(qū)三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)。陶家灣居住區(qū)目前尚未啟動(dòng)。西區(qū)舊村改造方案于2008年通過(guò)，2009年正式啟動(dòng)改造。

西區(qū)舊村改造模式的主要內(nèi)容

作為高碑店村開(kāi)發(fā)建設(shè)一部分的西區(qū)舊村，面積15.5萬(wàn)平方米，1528戶(hù)、529個(gè)院，常住人口2576人。村民住宅建筑面積10.5萬(wàn)平方米，單位企業(yè)占地1.4萬(wàn)平方米，綠化占地面積1.7萬(wàn)平方米，道路占地面積1.9萬(wàn)平方米。

西區(qū)改造建設(shè)的特點(diǎn)是形成了村黨總支、村委會(huì)引導(dǎo)服務(wù)與村民自主選擇相結(jié)合的村莊自主型舊村改造模式，即該村自稱(chēng)的“民辦公助”模式。民辦就是村民自己周轉(zhuǎn)、自己拆房、自己籌資，公助就是實(shí)行村里統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一施工。村莊自主型改造既不是村委會(huì)自主改造，也不是村民自主改造，而是二者有機(jī)結(jié)合。

根據(jù)改造方案，西區(qū)舊村改造的主要政策，一是改造戶(hù)每戶(hù)以現(xiàn)有住宅土地使用證為準(zhǔn)，新建住宅占地面積在原有面積上縮減15%，縮減面積主要用于拓寬道路。新宅建筑不得超過(guò)3層。二是改造戶(hù)原住宅是樓房的，村集體對(duì)1、2層給予每平方米1000元拆遷補(bǔ)貼，2層以上不給予補(bǔ)貼。改造前住房屬于違章建筑的磚瓦結(jié)構(gòu)房屋，由村集體給予每平方米150元拆遷補(bǔ)貼費(fèi)。三是新建住宅的建設(shè)成本為每平方米1175元，其中每平方米村民自付1025元，村集體每平方米補(bǔ)助150元。四是村集體負(fù)責(zé)出資建設(shè)“五保戶(hù)”安置樓，房屋所有權(quán)歸村集體；對(duì)自籌資金不足的戶(hù)，由村委會(huì)提供銀行貸款擔(dān)保，但貸款額度不得超過(guò)總建房款的60%，期限不得超過(guò)5年；村集體投資建設(shè)住宅安置樓，解決少數(shù)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力自建樓房的戶(hù)，以原住宅建筑面積為準(zhǔn)，按照1∶1的比例無(wú)償置換上樓，新房超過(guò)原宅面積的，按每平方米2600~3000元購(gòu)買(mǎi)。對(duì)一些原住宅面積較大的戶(hù)，允許其在村內(nèi)轉(zhuǎn)讓宅基地面積，原規(guī)定轉(zhuǎn)讓價(jià)每平方米不超過(guò)1萬(wàn)元，現(xiàn)轉(zhuǎn)讓價(jià)已上升到每平方米2.8萬(wàn)元。五是一期、二期改造的村民住戶(hù)，在2009年5月1日之前搬遷的，以土地使用證為依據(jù)，每證獎(jiǎng)勵(lì)2萬(wàn)元。在5月1日之后搬遷的，以簽訂拆遷協(xié)議時(shí)間為準(zhǔn)，每超過(guò)1天，扣除搬遷獎(jiǎng)勵(lì)1000元。六是對(duì)少數(shù)不愿意參加本次舊村改造的戶(hù)，允許其保留現(xiàn)有住宅，將來(lái)新建時(shí)須提出申請(qǐng)，同時(shí)按規(guī)定縮減原有宅基地15%的面積。七是舊村改造區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資，由村經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)擔(dān)50%，其余部分由政府承擔(dān)。

西區(qū)舊村改造實(shí)施情況

高碑店村在西區(qū)舊村改造中，新建住宅在原址上實(shí)行連體排式布局，每一排新宅戶(hù)戶(hù)左右連體、前后臨街，外觀采用古色古香的明清建筑風(fēng)格，繼承和保持千年古村的文化特色。村黨總支和村委會(huì)根據(jù)各改造戶(hù)的實(shí)際需求提供相應(yīng)的服務(wù)。村民在改造建設(shè)中可以自己選擇周轉(zhuǎn)房、自己拆除舊房、自己設(shè)計(jì)房屋風(fēng)格、自己籌資建房、自己出租經(jīng)營(yíng)。

西區(qū)舊村改造共涉及529個(gè)院，計(jì)劃3年內(nèi)完成改造任務(wù)。據(jù)測(cè)算，西區(qū)舊村改造需投入道路、上下水、天然氣、消防管線、電力改造工程等市政基礎(chǔ)設(shè)施2.6億元，綠化工程660萬(wàn)元，周轉(zhuǎn)及其他費(fèi)用3500萬(wàn)元，村民房屋建設(shè)1.85億元。

自2003年高碑店村民代表大會(huì)通過(guò)西區(qū)舊村禁止翻建房屋的決定（危房除外）后，西區(qū)已連續(xù)6年未翻建新房。2009年3月19日，高碑店村西區(qū)舊村改造工程正式啟動(dòng)，一、二期工程需拆遷146戶(hù)。2009年底，共拆遷315個(gè)院，開(kāi)工建筑面積6萬(wàn)平方米，175戶(hù)遷入新樓房。到2010年6月，一期工程村民已陸續(xù)回遷，二期工程主體建設(shè)已完成，三期工程已于2010年3月1日開(kāi)始拆遷。西區(qū)改造整體拆除已完成95%，尚有12戶(hù)暫未達(dá)成拆遷協(xié)議。

高碑店村將西區(qū)舊村改造中每戶(hù)縮減15%的宅基地面積，主要用于拓寬道路，將建成1條13米寬的主路、3條8米寬的路、13條6米寬的路、50條5米寬的胡同路，做到新建住宅家家門(mén)前有路，戶(hù)戶(hù)商鋪臨街。西區(qū)舊村改造后，宅基地面積由10.5萬(wàn)平方米減少到7.2萬(wàn)平方米，人均宅基地面積由40.7平方米減少到28平方米；村民人均建筑面積由40.7平方米增加到73.3平方米，全村綠化率由11%提高到30%。

創(chuàng)新意義和基本經(jīng)驗(yàn)

高碑店村自主舊村改造模式，其創(chuàng)新意義和經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾個(gè)方面。

一是保障了農(nóng)戶(hù)宅基地的用益物權(quán)。這是高碑店村西區(qū)舊村改造的亮點(diǎn)之一。有的舊村改造模式使農(nóng)民騰出宅基地搬遷上樓，農(nóng)民雖然上了樓，但卻失去了原有的宅基地。高碑店村的自主改造，總體上使農(nóng)民在原有的宅基地上建設(shè)新樓房，既永久保留了農(nóng)民的宅基地，又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民上樓。

二是維護(hù)了農(nóng)民的可持續(xù)收入。房屋出租是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)民的主要收入來(lái)源。有的舊村改造在拆除農(nóng)民舊房置換農(nóng)民上樓后，農(nóng)民在一夜之間失去了房屋租金，從而切斷了農(nóng)民的重要收入來(lái)源。高碑店村自主改造后，村民一般將新樓房的一、二層用于出租（有的自主經(jīng)營(yíng)），三層自家居住。這不僅保障了農(nóng)民的出租收入，還明顯提高了租金水平。有的村民新宅一二層年租金收入可達(dá)20萬(wàn)元。

三是尊重了少數(shù)暫時(shí)不愿拆遷戶(hù)的權(quán)益。高碑店村西區(qū)舊村改造雖然得到大多數(shù)村民的贊同、支持與配合，但至今仍有十幾戶(hù)村民沒(méi)有搬遷。據(jù)調(diào)查，少數(shù)不愿搬遷的農(nóng)民并不是反對(duì)舊村改造，也不是不同意搬遷，只是對(duì)拆遷中涉及的一些具體問(wèn)題尚未達(dá)成共識(shí)。高碑店村沒(méi)有簡(jiǎn)單地對(duì)少數(shù)暫時(shí)不愿拆遷戶(hù)實(shí)行強(qiáng)制性暴力拆遷，而是允許其保持現(xiàn)狀，將來(lái)翻新需提出申請(qǐng)，每戶(hù)仍須按其紅本面積縮減15%，水、電、氣等市政費(fèi)用自付。這在一定程度上體現(xiàn)了既尊重多數(shù)人意見(jiàn)，又保護(hù)少數(shù)人利益的民主取向。

四是節(jié)省了政府改造拆遷的成本。如果按照政府征地拆遷安置上樓的模式，全村3200多戶(hù)的拆遷安置，需要政府投入大約40億元，平均每戶(hù)拆遷安置成本125萬(wàn)元，農(nóng)民每戶(hù)在得到一兩套單元房和三四十萬(wàn)元現(xiàn)金補(bǔ)償后，將失去原有宅基地。高碑店村的自主改造，政府只需投入大約4億元用于水電氣熱等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)，就可以完成舊村改造，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活質(zhì)量大幅提升。

五是形成了民主決策的機(jī)制。民主決策是高碑店村舊村改造的突出亮點(diǎn)之一。該村堅(jiān)持將涉及到舊村改造的重大問(wèn)題和村民反映的一些具體問(wèn)題，全部提交到村民代表會(huì)議討論，公開(kāi)透明，民主決策，使村民代表大會(huì)成為村民日常生活的重要內(nèi)容。在西區(qū)舊村改造建設(shè)中，該村召開(kāi)村民代表大會(huì)18次，通過(guò)31條提案，真正形成了民主討論、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的機(jī)制，較好地維護(hù)了村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而有效化解了舊村改造過(guò)程中的許多矛盾和隱患，推動(dòng)了舊村改造的順利進(jìn)行。

四點(diǎn)啟示

高碑店村的自主改造模式，有以下幾點(diǎn)啟示。

一是要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。保障農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利，尊重農(nóng)民和基層的創(chuàng)造精神，是舊村改造必須堅(jiān)持的重大原則。是否有效地維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益，是檢驗(yàn)舊村改造成功與否的重要標(biāo)志。在城中村改造中，各地要結(jié)合實(shí)際，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的根本利益，尤其是要保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，將城市化進(jìn)程中的土地增值收益還給農(nóng)民，保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。

二是要始終堅(jiān)持公平公正。公平公正是社會(huì)的基本價(jià)值，也是舊村改造必須遵循的基本原則。高碑店村將公平公正原則細(xì)化到舊村改造的全過(guò)程中，做到改造方案民主討論通過(guò)、改造政策公開(kāi)透明、村民訴求渠道暢通，最大限度地發(fā)揮村民的積極性，從而團(tuán)結(jié)了村民，振奮了精神，凝聚了力量。

三是要建立健全民主制度。民主是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)善治的基本途徑。舊村改造事關(guān)每家每戶(hù)的切身利益，需要全體村民的共同參與。沒(méi)有廣大村民的積極參與，就不可能有效維護(hù)村民的根本利益，也不可能調(diào)動(dòng)村民的積極性。建立健全民主制度，關(guān)鍵是要貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，不斷創(chuàng)新機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與渠道，真心實(shí)意地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益與民主權(quán)利。

四是要保障基本公共服務(wù)。為村民提供公共服務(wù)而不是包辦代替村民的自主選擇，是舊村改造中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本準(zhǔn)則。為村民提供基本公共服務(wù)主要有兩個(gè)層面，一是村集體在其職責(zé)范圍內(nèi)為村民提供相關(guān)的具體服務(wù)，解決村民遇到的實(shí)際困難；二是超越村集體職責(zé)之外的基本公共服務(wù)，需要各級(jí)政府承擔(dān)公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，以確保基本公共服務(wù)的均等化。