中國(guó)城市有多少窮人

中國(guó)社科院報(bào)告中一個(gè)并不主要的章節(jié)，再次把城市貧民的話(huà)題撩撥了起來(lái)。這一次的話(huà)題是：中國(guó)城市到底有多少貧困人口。

記憶猶新的是，人們?cè)?jīng)辯論過(guò)是否設(shè)立貧民區(qū)、辯論過(guò)收入多少錢(qián)才算貧民、辯論過(guò)是不是該把農(nóng)民工也算入城市貧民，還有每年都要發(fā)生的對(duì)城市低保制度的評(píng)判。總之，看起來(lái)對(duì)于這群身邊的窮人，市民們的關(guān)注度似乎高了起來(lái)。

不過(guò)，對(duì)于扶助這群人的實(shí)踐，中國(guó)最重要的扶貧機(jī)構(gòu)，似乎都沒(méi)有把他們納入其中。

政府是一個(gè)例外，它義務(wù)性地必須保持對(duì)這個(gè)人群的保護(hù)，其代表就是城市低保制度。

顯然，與鄉(xiāng)村中數(shù)百萬(wàn)幾乎一無(wú)所有的窮人相比，城市貧民只是相對(duì)貧困。但是，由于他們生活所在的特殊地域，對(duì)整個(gè)國(guó)家的發(fā)展或?qū)⑵鸬教貏e的影響。

宋迎昌，中國(guó)社科院城市與區(qū)域管理研究室主任、此次社科院報(bào)告的副主編，以及多位一直協(xié)助政府應(yīng)對(duì)城市貧困挑戰(zhàn)的人士都預(yù)警說(shuō)：雖然世界各國(guó)都存在城市貧困人口，但對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這一人群的態(tài)度會(huì)直接關(guān)系到一些重要的社會(huì)命題。

“三種人”

顯然，中國(guó)到底有多少城市貧困人口是一個(gè)既重要、又無(wú)需過(guò)分強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題。根據(jù)今年8月5日中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.4》，這個(gè)數(shù)字是5000萬(wàn)人。

宋迎昌說(shuō)：1990年以前，中國(guó)的貧困問(wèn)題主要體現(xiàn)為農(nóng)村貧困。目前城市貧困人口應(yīng)該分為三部分人：進(jìn)城農(nóng)民工是典型的城市貧困人口，國(guó)企改革的下崗職工是第二部分人。離開(kāi)原崗位之后，他們因?yàn)槲幕潭取⒛挲g等原因很難找到工作。

“第三部分是一部分剛畢業(yè)的大學(xué)生，被普遍稱(chēng)為‘蟻?zhàn)濉?，他們的收入不能支撐日常生活?！彼斡忉屨f(shuō)，根據(jù)2010年第四季度公布的數(shù)據(jù)，中國(guó)進(jìn)入城市最低生活保障的人數(shù)為2311.1萬(wàn)。城市貧困人口通常是享受低保人數(shù)的2倍多，在城鎮(zhèn)總?cè)丝谥兴急壤?.5%至8%之間。

若按8%的比例計(jì)算，目前中國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口大約是5000萬(wàn)人。

鄉(xiāng)村為城市“貢獻(xiàn)”了大量貧困人口?！俺鞘忻磕晗?000萬(wàn)農(nóng)村人口，這部分人里有百分之八十屬于貧困人口?！彼斡J(rèn)為，農(nóng)民工的遷移從一定程度上導(dǎo)致了貧困人口的遷移。事實(shí)上，許多農(nóng)村的殷實(shí)之家，也很難在城市相對(duì)高的物價(jià)中很好地生活。

“目前大多數(shù)有戶(hù)籍的城市貧困人口，都已經(jīng)進(jìn)入40歲或者50歲，還有10年左右也要退休了?，F(xiàn)在這部分人生活艱難，收入水平和居住條件都比較差。他們進(jìn)入退休年齡以后，總量不會(huì)增加，但是他們?cè)诔鞘欣锏挠绊懞艽蟆！彼斡J(rèn)為，“對(duì)社會(huì)穩(wěn)定而言，他們是敏感的一群人?！?/p>

在現(xiàn)有制度下，這些人其實(shí)能夠享受一些援助政策，比如就業(yè)培訓(xùn)、貧困救助補(bǔ)貼、廉租房等等，“他們比外來(lái)非戶(hù)籍人口處境相對(duì)好一點(diǎn)，但是心理仍舊不平衡。跟本地中、高收入階層比，他們覺(jué)得自己好像是被時(shí)代拋棄了一樣”。他說(shuō)。

此外，大學(xué)生的就業(yè)問(wèn)題也相當(dāng)突出，導(dǎo)致了所謂“蟻?zhàn)濉??！艾F(xiàn)在我們國(guó)家的城市化率約50%，城市化率到達(dá)75%以上就算是城市化進(jìn)程基本完成。因此，我們的城市化進(jìn)程還要經(jīng)過(guò)30年時(shí)間?！边@位城市問(wèn)題專(zhuān)家認(rèn)為，城市貧困人口的增加也要延續(xù)30年。

貧民的態(tài)度

然而，無(wú)論哪個(gè)人群都會(huì)因貧困導(dǎo)致對(duì)于公平問(wèn)題的強(qiáng)烈追求。同時(shí)，他們總是表現(xiàn)出矛盾的態(tài)度：平時(shí)忍耐力很高，一旦突破底線(xiàn)就可能會(huì)有超乎尋常的爆發(fā)。

事實(shí)上，最近幾年國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的影響比較大的群體事件除了其他因素之外，還有兩個(gè)特征：一是大多發(fā)生在城鎮(zhèn)，二是參與者中多有與事件本身無(wú)直接關(guān)系的貧困人群。

一直參與民政部相關(guān)研究的南開(kāi)大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系主任關(guān)信平分析認(rèn)為，貧困問(wèn)題是比較復(fù)雜的現(xiàn)象，同樣是城市貧困人口，心態(tài)也各有不同。

在他看來(lái)，一個(gè)社會(huì)中最窮的人其實(shí)是不活躍的?？孔约耗芰o(wú)法擺脫貧困的這部分人，通常家里有大病或者重大殘疾者，政府給他們相應(yīng)的救助，他們就很感激，對(duì)政府沒(méi)有太多抱怨。

但是，那些有勞動(dòng)能力的人一旦因暫時(shí)性失業(yè)等原因，沒(méi)法獲得工作收入時(shí)，就容易引起對(duì)社會(huì)的復(fù)雜反應(yīng)。

農(nóng)民工對(duì)城市穩(wěn)定的影響則是另一個(gè)層面上的。“北京的外來(lái)人口有700多萬(wàn)，占市民總數(shù)的三分之一。這些人收入低，流動(dòng)性強(qiáng)，如果不能轉(zhuǎn)成市民，他們將給社會(huì)治安綜合管理帶來(lái)很大麻煩。”宋迎昌認(rèn)為。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，年輕的大學(xué)畢業(yè)生們對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響較小。但是他們都集中在大城市，存量大，且不斷增長(zhǎng)。

中國(guó)社科院報(bào)告分析指出，如果當(dāng)貧困群體在資源分配過(guò)程中長(zhǎng)期處于無(wú)權(quán)無(wú)利、被忽視、歧視甚至遺忘時(shí)，他們改變現(xiàn)狀的辦法就可能是采取非正常行為來(lái)與其他群體抗?fàn)?，若貧富矛盾激化必將造成社?huì)的不穩(wěn)定和不安全。

“城市貧困問(wèn)題并不可怕，這是一個(gè)國(guó)家高速發(fā)展階段必然出現(xiàn)的問(wèn)題。”宋迎昌說(shuō)。

政府的“保底”角色

城市窮人的生活和命運(yùn)能否得到改善？

和世界上許多國(guó)家一樣，中國(guó)政府扮演了“保底”角色。其代表就是發(fā)軔于1993年并于1997年開(kāi)始實(shí)施的城市居民最低生活保障制度。

不過(guò)和所有社會(huì)保障制度一樣，它從面世的第一天起就受到各種質(zhì)疑。不同的人對(duì)于這一問(wèn)題有不同的視角。官員與學(xué)者之間、學(xué)者與學(xué)者之間，經(jīng)常出現(xiàn)不同甚至截然相反的判斷。

中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障系主任韓克慶曾為民政部做過(guò)一個(gè)全國(guó)低保制度的評(píng)估，“結(jié)果顯示，這個(gè)制度還是發(fā)揮了很好的作用，是一個(gè)有效的制度，但是依然存在很多問(wèn)題。”他說(shuō)。

在韓克慶看來(lái)，像絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣，中國(guó)政府對(duì)于這一問(wèn)題也非常為難：“貧困救助其實(shí)是無(wú)底洞，給政府造成很大的負(fù)擔(dān)。”他說(shuō)，“隨著城市發(fā)展，這個(gè)缺口會(huì)越來(lái)越大，需要越來(lái)越多公共資源的投入。對(duì)這部分人，不幫助確實(shí)很困難，要幫助，政府會(huì)面臨很大壓力，決策起來(lái)很困難。”

而扶助人群的擴(kuò)大在所難免。關(guān)信平的觀(guān)點(diǎn)代表了許多人的意見(jiàn)：“我們要從低保向基本生活保障的標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)，也就是從救助絕對(duì)貧困人口向救助相對(duì)貧困人口邁進(jìn)。提高低保的標(biāo)準(zhǔn)，我認(rèn)為合理的標(biāo)準(zhǔn)是貧困救助達(dá)到總?cè)丝诘?%以上，可以到7%或者8%，不要超過(guò)10%?！?/p>

這就不得不牽涉到資金的問(wèn)題。

在城市低保方面，關(guān)信平說(shuō)，資金籌集已經(jīng)是一個(gè)很大挑戰(zhàn)?！爸醒胝偷胤秸F(xiàn)在施行的是財(cái)政分擔(dān)體制，上世紀(jì)90年代基本都是地方政府出錢(qián)，地方其實(shí)不甘愿為此買(mǎi)單。2002年后基本上這部分錢(qián)由中央出大半。但是這個(gè)政策沒(méi)有在制度上進(jìn)行明確調(diào)整，所以中央跟地方每年都是一事一議，今年多點(diǎn)，明年少點(diǎn)?！?/p>

其實(shí)，最近幾年不斷提高的低保標(biāo)準(zhǔn)也蘊(yùn)含著一定風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，制定低保標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限在縣、市政府手中。它雖然能夠調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，使之在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)充分考慮當(dāng)?shù)氐呢?cái)力狀況，但也形成“各自為政”的局面。全國(guó)2800多個(gè)縣，就有2800多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即便是經(jīng)濟(jì)條件相同的區(qū)域，低保標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的。

民政部社會(huì)救助司的官員曾分析說(shuō)，這會(huì)帶來(lái)兩方面的問(wèn)題：一是隨意調(diào)整。有些地方確定低保標(biāo)準(zhǔn)主要盯鄰縣，只要鄰縣低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了，即使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況不許可也要調(diào)整；另一種情況是該調(diào)不調(diào)。就是說(shuō)物價(jià)上漲，低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能維持居民基本生活時(shí)，仍然從財(cái)力角度出發(fā)，不予調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)。

扶貧的一處空白

包括中國(guó)扶貧基金會(huì)在內(nèi)，各大扶貧機(jī)構(gòu)都說(shuō)自己沒(méi)有城市扶貧的項(xiàng)目?！皼](méi)有進(jìn)入視野，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的基金會(huì)，關(guān)于城市救助的項(xiàng)目非常少?！币患曳鲐殭C(jī)構(gòu)的副處長(zhǎng)說(shuō)。

不論有政府背景的救助組織，還是民間NGO（非政府組織），都在不斷啟動(dòng)主要針對(duì)中西部農(nóng)村地區(qū)的救助項(xiàng)目，針對(duì)城市貧民的救助項(xiàng)目鳳毛麟角。

“農(nóng)村貧困是中國(guó)社會(huì)貧困的主體，對(duì)基金會(huì)和NGO來(lái)說(shuō)，農(nóng)村扶貧、地區(qū)性扶貧的目標(biāo)更明確、更典型，更容易集中資源產(chǎn)生效果?！币恢睘橹贫仍O(shè)計(jì)提供咨詢(xún)的關(guān)信平說(shuō)。

一個(gè)原因可能是，城市企業(yè)下崗問(wèn)題最突出的階段已經(jīng)過(guò)去了，人群也發(fā)生了很大改變。10多年前，國(guó)企改革曾經(jīng)帶來(lái)一批貧困人口。不過(guò)專(zhuān)家們認(rèn)為，當(dāng)時(shí)這部分城市貧困人口相對(duì)農(nóng)村貧困人口而言還是強(qiáng)勢(shì)群體：他們有一定社會(huì)能力和政治能力，現(xiàn)在這部分人大多數(shù)再就業(yè)了，或者已經(jīng)退休。

與之相比，現(xiàn)在的城市窮人更為弱勢(shì)，特別是農(nóng)民工逐漸成為城市貧困人口的主力，其社會(huì)關(guān)注度就更小了。

其實(shí)從整個(gè)社會(huì)層面來(lái)講，對(duì)這一人群關(guān)注最多的還是街道、社區(qū)。它們作為政府的代表，是從事社會(huì)工作的基礎(chǔ)性平臺(tái)，無(wú)論從什么意義上說(shuō)，都要把這一人群納入到工作范疇之內(nèi)。

造成上述情況的原因是多方面的，比如，缺乏社會(huì)參與的低保制度無(wú)法更有效整合社會(huì)救助信息。雖然各項(xiàng)優(yōu)惠減免政策陸續(xù)出臺(tái)，但是行政部門(mén)關(guān)注的還局限在救助政策的落實(shí)上。像從事低保管理工作的民政部門(mén)和從事其他救助的政府部門(mén)，甚至實(shí)施水、電、燃?xì)獾葴p免的公用事業(yè)部門(mén)，都會(huì)關(guān)注與之有關(guān)的救助政策的實(shí)施，但還做不到站在貧困家庭的立場(chǎng)，為其思考綜合性的脫貧思路。

“需要直面城市中的窮人。”宋迎昌說(shuō)，因?yàn)閷?duì)他們根本無(wú)法徹底驅(qū)趕，只能使他們?cè)诔鞘兄辛鞲Z、或在城市間徘徊，“目前一些城市把貧困人口聚集區(qū)當(dāng)成毒瘤來(lái)看待，動(dòng)輒拆遷整治。其實(shí)，某個(gè)階段的有些情況下，城中村恰好解決了貧民暫時(shí)性生存問(wèn)題，因?yàn)樯畛杀颈容^低?！?/p>

他說(shuō)，如果運(yùn)用房?jī)r(jià)這些手段使其前往郊區(qū)生活，會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的貧富對(duì)峙，“那里沒(méi)有工作機(jī)會(huì)，沒(méi)有便利的公共交通，隨后他們只能失業(yè)，或者群居在中心區(qū)的地下室里，成為城市發(fā)展中被遺忘的、散發(fā)著怨氣的角落” ?！?/p>