從為民做主到讓民做主——參與式預(yù)算的浙江溫嶺樣本

近日，浙江省明確提出，要推行“參與式預(yù)算”等基層新做法，以提高政府財政預(yù)算、部門預(yù)算的科學(xué)性和透明度。

參與式預(yù)算，是由基層人大負(fù)責(zé)組織，人大代表和群眾代表參與，對政府及部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行民主懇談，從而實現(xiàn)實質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督。

現(xiàn)狀：星星之火 燎原之勢

自浙江溫嶺試驗后，哈爾濱、無錫、焦作等地紛紛效仿

“會議經(jīng)費200萬，是不是過多了？”在今年2月召開的溫嶺市新河鎮(zhèn)第十五屆人民代表大會第六次會議上，一位人大代表的提問讓整個會場陷入熱議。據(jù)介紹，此次會議共兩天議程，除了聽取和表決政府工作報告和接受一名副鎮(zhèn)長的辭職外，剩余時間就是專門審議這份支出總額為1.553億元的2011年財政預(yù)算。

新河鎮(zhèn)黨委書記朱寶卿說：“5年前，人大開會討論政府預(yù)算報告時，可沒有現(xiàn)在這么熱鬧。原因是當(dāng)時政府提交的預(yù)算報告只是粗略地列出十幾個支出大項，沒有進(jìn)一步細(xì)化，人大代表不清楚政府到底要把資金用在哪里、如何使用。”溫嶺市民主懇談辦公室副主任陳奕敏進(jìn)一步說： “而從2006年起，由于條分縷析，新河鎮(zhèn)的預(yù)算賬本已經(jīng)變成了厚厚一沓。人大代表們看得懂了，也能發(fā)現(xiàn)問題、提出問題了。”

其實，人大代表能夠充分發(fā)揮職能作用的重要原因，還在于新河鎮(zhèn)人民代表大會召開之前，鎮(zhèn)人大已經(jīng)就政府預(yù)算問題做了大量的準(zhǔn)備工作，比如成立專門的財經(jīng)小組，并且按照部門分為農(nóng)業(yè)、工業(yè)和社會事業(yè)三個小組，召集民意代表舉行民主懇談會，初步審議預(yù)算草案，形成初審報告。

在鎮(zhèn)人民代表大會會議期間，首先，鎮(zhèn)政府要向大會作出預(yù)算草案的報告，各財經(jīng)小組也要對各自的預(yù)算草案初審情況進(jìn)行報告。其次，人大代表就這些草案提出意見和建議，然后對預(yù)算的初審報告和人大代表針對草案提出的意見和建議進(jìn)一步討論，最終形成預(yù)算修改方案，再由代表們審議預(yù)算修改方案，5名以上的人大代表聯(lián)名提出預(yù)算修正議案。最后，人大主席團審查代表們的預(yù)算修正議案，再通過大會投票表決預(yù)算修正議案和預(yù)算草案。

“參與式預(yù)算推行以來，新河鎮(zhèn)再也沒有出現(xiàn)政績工程或者鋪張浪費現(xiàn)象，錢都花在刀刃上，新河鎮(zhèn)的發(fā)展水平不斷提升。”新河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長趙永輝曾表示。

財政是否分配妥當(dāng)，一個重要指標(biāo)就是老百姓的生活是否得到改善。在新河鎮(zhèn)開展參與式預(yù)算的同時，澤國鎮(zhèn)也創(chuàng)新出自己的一套辦法。該鎮(zhèn)的參與式預(yù)算高度重視民眾直接對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)項目的直接參與，其具體程序為：一是由政府會同專業(yè)人員研究和分析，提前選擇預(yù)算項目并分配資金，把這些資料制成民意調(diào)查問卷。二是通過隨機抽樣方式，按照千分之二的比例，從全鎮(zhèn)人群中隨機產(chǎn)生民意代表，參加預(yù)算民主懇談。三是民意代表在開會期間填寫民意調(diào)查問卷，根據(jù)調(diào)查結(jié)果來對政府項目進(jìn)行優(yōu)先排序。四是政府和民意代表在通過討論和協(xié)商的方式進(jìn)行交流后，讓民意代表再次填寫已經(jīng)整理排序好的調(diào)查問卷。五是鎮(zhèn)政府召開會議，根據(jù)民意代表提出的建議和調(diào)查問卷的結(jié)果制訂一份優(yōu)先方案。六是在鎮(zhèn)人民代表大會上，鎮(zhèn)政府將優(yōu)先方案提交給大會審查討論并投票決定。

因為集思廣益，財政預(yù)算更透明；因為不斷修正，財政預(yù)算更科學(xué)。繼新河、澤國試驗后，2009年，溫嶺市出臺《關(guān)于開展預(yù)算初審民主懇談，加強鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見》，將鎮(zhèn)級預(yù)算民主懇談?wù)綄?dǎo)入規(guī)范化、法制化軌道，目前參與式預(yù)算的范圍已擴大到11個鎮(zhèn)和5個街道。

星星之火，可以燎原。參與式預(yù)算在浙江溫嶺初露端倪之時，就被“移植”到哈爾濱、無錫、焦作等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，并得到因地制宜的創(chuàng)新。

特點：激活人大 發(fā)揚民主

財經(jīng)小組、修正權(quán)和民主懇談會讓民意在預(yù)算中得以更好地體現(xiàn)

“84人贊成，10人反對，3人棄權(quán)，此修正案通過。”主持人話音甫落，會場內(nèi)掌聲四起。

“很滿意！”今年2月，在浙江溫嶺新河鎮(zhèn)第十五屆人民代表大會第六次會議上，50歲的林和平領(lǐng)銜其他人大代表聯(lián)名提出了一項“預(yù)算修正議案”，要求鎮(zhèn)政府安排財政預(yù)算，在塘下服務(wù)區(qū)3至5個村建立聯(lián)合護(hù)村隊，開展社會管理試點工作。他表示：“以前，預(yù)算都只是政府和少數(shù)專業(yè)部門的事情，幾乎不可能有群眾參與。如今，我們不僅能發(fā)言，而且我們提出的議案還能被采納，我們很滿意！”

“以票決方式替代過去的舉手或鼓掌通過，可以讓每一位人大代表真實地表達(dá)自己的意愿。”一直關(guān)注浙江溫嶺預(yù)算改革工作的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治系主任郎友興教授曾認(rèn)為，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大采取票決的方式來表決財政預(yù)算報告，在全國實屬罕見。”

其實，更為罕見的是人大代表的預(yù)算修正權(quán)在這里被運用得活靈活現(xiàn)。按照規(guī)定，針對政府向人大會議提出的財政預(yù)算案，5名以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表聯(lián)名就可以提出預(yù)算修正案，修正權(quán)限包括削減、否決和增加，但必須在預(yù)算的范圍內(nèi)進(jìn)行，以保持預(yù)算平衡。最后由大會投票表決通過經(jīng)修改的預(yù)算案和預(yù)算修正案。表決一旦通過，政府必須修改預(yù)算方案，并具有法律效力。

隨著參與式預(yù)算的推行，尤其是對預(yù)算法中審議程序的嚴(yán)格遵守，人大的職能作用被完全激活。再比如，根據(jù)地方組織法和代表法的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表應(yīng)當(dāng)組成小組聯(lián)系選民，開展活動。在新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算模式中，財經(jīng)小組除了例行審議預(yù)算草案、依法參與預(yù)算編制之外，還負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行情況的平時監(jiān)督。尤其是一旦政府預(yù)算在執(zhí)行過程中出現(xiàn)重大變動，財政小組都及時向人大主席團報告，并由人大主席團召開鎮(zhèn)人民代表會議，進(jìn)行依法審議、表決。同時，財經(jīng)小組在會議期間和閉會期間還要負(fù)責(zé)聯(lián)系選民，召開民主懇談會，其職能作用完全拓展到預(yù)算的各個環(huán)節(jié)。

參與式預(yù)算帶來了新氣象、新變化。在參與式預(yù)算中有兩股不可忽視的力量，一是人大代表，二是民意代表。如果說人大代表的原有職能作用在工作機制、方式轉(zhuǎn)變的背景下得以更為充分的實現(xiàn)是一種技術(shù)性的改革，那么，從“為民做主”到“讓人民做主”，參與式預(yù)算可謂思想的重大突破。

“民主懇談會”已經(jīng)成為參與式預(yù)算的旗幟和品牌。在溫嶺，它早已深入人心，廣泛運用。在新河鎮(zhèn)，廣大群眾在財經(jīng)小組的組織下，共同商討政府的預(yù)算草案，甚至可以旁聽鎮(zhèn)人大會議；在澤國鎮(zhèn)，民主懇談會與人大審議“相伴相生”。同時，為了避免民主懇談會的缺點，如安排不平等、缺乏代表性和結(jié)果不明確等，澤國鎮(zhèn)在民主懇談會中還穿插諸多活動，如鎮(zhèn)人大向參與者提供了包含正反方意見的資料；由訓(xùn)練有素的主持人主持小組討論，小組討論中形成的問題遞交給大組會議上討論；協(xié)商前后分別進(jìn)行兩次民意調(diào)查，比較兩次民調(diào)結(jié)果，可反映公民的意見的變化，尤其是將第二次民調(diào)結(jié)果作為預(yù)算決策的依據(jù)。

溫嶺市委黨校朱圣明撰文指出，公眾參與是對代議制的補充和矯正。社會公眾可以直接參與到政府預(yù)算的審議和討論中來，還可以清楚地知道政府項目的實施過程。通過參與式預(yù)算的試驗，老百姓對政府政策有了更好的認(rèn)識，自己的意愿也得到了體現(xiàn)，財政資金的使用透明化了，民生的改善也有了更好更多的期盼。

思考：全面推行 任重道遠(yuǎn)

鞏固現(xiàn)有改革成果，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，制度化是當(dāng)務(wù)之急

參與式預(yù)算不僅能實現(xiàn)程序上的公平、公正和公開，而且在公民參與的過程中將預(yù)算的公共性表現(xiàn)得淋漓盡致。郎友興表示，各地“參與式預(yù)算”改革試驗已經(jīng)指出了中國地方治理變化的方向民主治理。

“參與式預(yù)算還只是游離于制度框架之外。”中央黨校政法教研部汪瑋撰文指出，“參與式預(yù)算雖然提高了預(yù)算的民主化，強化了人大的職權(quán)，但它沒有法律和制度的保障。而這種形式如想獲得生命力，具有合法性，就必須與當(dāng)前人大制度結(jié)合，將它導(dǎo)入制度框架之內(nèi)。這就需要完善相關(guān)的法律法規(guī)，使之制度化、合法化，并進(jìn)行與公共預(yù)算相配套的一系列改革，使參與式預(yù)算與現(xiàn)行的人大制度相協(xié)調(diào)。”

“參與式預(yù)算的實施也需要相對較為理性的公民。但是，由于一直以來一般公民很難介入預(yù)算決策過程中，難免存在認(rèn)知上的障礙。另外，由于預(yù)算自身的專業(yè)性，也為普通民眾參與預(yù)算決策過程設(shè)置了某種天然屏障。公共預(yù)算要真正實現(xiàn)‘讓民做主’，還有很長的路要走。”南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授馬蔡琛認(rèn)為，“人大代表的素質(zhì)也是改革成功與否的關(guān)鍵。他們不僅僅是人民群眾的代表，也是審議預(yù)算的主力軍。”

專家表示，為了鞏固現(xiàn)有改革成果，使其可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)參與式預(yù)算的制度化是當(dāng)務(wù)之急。湖南大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授龍?zhí)硎荆谝呀?jīng)開始實施參與式預(yù)算的地方，首先，應(yīng)當(dāng)把公民參與當(dāng)作每年預(yù)算安排的必經(jīng)程序確定下來，從而保證參與式預(yù)算不因地方領(lǐng)導(dǎo)人的更換或者其意志的改變而終止。其次，在對現(xiàn)有參與式預(yù)算實踐進(jìn)行深刻總結(jié)的基礎(chǔ)上，對參與式預(yù)算的組織者、日期、時間長度、參與方式、參與內(nèi)容等方面進(jìn)行合理確定，并加以公布，形成對參與式預(yù)算的確定預(yù)期，保證公民參與預(yù)算決策的有序進(jìn)行。再次，中央或省級政府層面對地方政府參與式預(yù)算制度化要提供支持，以最終形成參與式預(yù)算的長效機制。

針對參與者的素質(zhì)問題，馬蔡琛表示，由于專業(yè)知識的欠缺，公民參與中的不作為和非規(guī)范性作為都是制約預(yù)算參與效果的重大障礙，需要全面推廣普及公共預(yù)算的基本知識，提升立法監(jiān)督機構(gòu)的預(yù)算管理權(quán)威。同時，可以進(jìn)一步加強人大審議制度，如逐步推行建立人大代表預(yù)算審議興趣小組，就社會廣泛關(guān)注的重點預(yù)算支出項目引入?yún)⑴c式預(yù)算管理方式，通過民主懇談等多種方式，推進(jìn)預(yù)算審議的精細(xì)化管理和常態(tài)化監(jiān)督。

郎友興接受媒體采訪時表示：“參與式預(yù)算還需要四方面的努力，一是要做到取信于民；二是要將參與式預(yù)算制度化，包括技術(shù)上如何完善等問題；三是民眾要提高素質(zhì)，學(xué)會如何參與；四是要將這些改革措施變?yōu)榈胤焦賳T與民眾的習(xí)慣。” ■

《中華人民共和國預(yù)算法》相關(guān)條目

第三十七條：國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會進(jìn)行初步審查。

省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會有關(guān)的專門委員會或者根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)的工作委員會進(jìn)行初步審查。

縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行初步審查。

第三十九條：中央預(yù)算由全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)。

地方各級政府預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。

第四十條：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)及時將經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算報上一級政府備案。縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)及時將經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算及下一級政府報送備案的預(yù)算匯總，報上一級政府備案。

縣級以上地方各級政府將下一級政府依照前款規(guī)定報送備案的預(yù)算匯總后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。國務(wù)院將省、自治區(qū)、直轄市政府依照前款規(guī)定報送備案的預(yù)算匯總后，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。