基于社會—物理網絡框架的三網融合發展策略及規制研究

摘要：2010年7月第一批三網融合試點名單的公布，標志著三網融合正式成為國家戰略，監管改革開始成為新課題。利用社會—物理網絡二維框架分析了三網融合需要解決的生成性復雜性問題，關系復雜性問題和演進性復雜性問題。系統的變化要求對系統現行的組織結構做一定的調整，通過探討相關的產業發展策略，建立適合我國國情的三網融合規制體系，可以有效地處理新組合環境下復雜系統的不確定性問題，促進三網融合的健康發展。

關鍵詞：三網融合；社會—物理網絡；監管融合

一、 前言

隨著數字技術和網絡技術的日新月異，原本產業界限分明的電信網、廣播電視網和計算機網的內核逐漸趨同，邊界模糊，產業融合趨向成熟。三網融合是指將電信網、廣播電視網和計算機網建成全數字連接、寬帶交換與傳輸、業務高度集成、終端接口開放、智能化管理與控制的全業務網絡，向用戶提供語音、數據、視頻等多媒體信息服務。“三網融合”在促進新的業務形態不斷涌現的同時，也在重構傳統的廣電和電信產業鏈，進而將給國民經濟和社會發展帶來深刻變化。但是，在我國三網融合的發展卻并非一帆風順。現階段廣電、互聯網、電信分屬于不同部門監管，其中廣電網由廣電總局管理，電信網和互聯網由工業和信息化部管理。工業和信息化部積極主張電信和廣電雙向進入各自傳統領域（稱為“對稱進入”）；而廣電則強調自身網絡基礎和市場運營的劣勢，認為應該廣電單向進入電信（即“不對稱進入”）?；谶@樣的認識，廣電攜同網通大力拓展電信寬帶業務，但并未開放廣播電視市場，工業和信息化部則要求非電信控股的新設立企業從事電信業務均需申請電信牌照。廣電與工業和信息化部之間的“對稱進入”與“非對稱進入”之爭，反映了不同行業與不同網絡之間的利益沖突，從而在技術與市場融合發展上設置了重重阻礙，大大減緩了三網融合的發展進程。因此，探索三網融合發展的新模式，變革監管體制，大力提高信息產業的發展水平是我國三網融合的使命和任務。

二、 基于社會—物理網絡框架的三網融合問題分析

基礎設施復雜性維度里存在著多維網絡系統，也被稱為社會—物理網絡整體系統。其中，物理網絡是由物理節點和連接構成的，一直以來我們所指的三網融合主要是指物理網絡的融合（也稱模式間融合），它受基礎設施網絡本身的技術特征和物理條件制約；社會網絡是由物理網絡中參與人之間因為互動而形成的相對穩定的關系體系，社會網絡主要關注人們之間的互動和聯系。這兩個網絡之間是相互作用相互影響的，其中一方網絡的變化會影響到另一網絡功能的發揮。社會—物理網絡的緊密聯系和相互作用使我們有必要建立新的分析框架，以系統的觀點促進整體系統的良性協調發展。荷蘭Delft工業大學Weijnen教授提出了一個二維分析框架（見圖1），其中期望系統的可替代性設計屬于技術復雜性問題（Technology Complexity），物理系統運行規則設計屬于生成性復雜性問題（Generative Complexity），參與人的行為屬于關系復雜性問題（Relationship Complexity），而決策制定與流程設計、協議規則屬于演進性復雜性問題（Evolutionary Complexity）。

根據社會—物理網絡的二維分析框架，制約三網融合發展的因素存在于以下幾個方面：

期望系統的可替代性設計方面。產業融合的參與對象并未完全確定。我們現在所提到的三網融合主要是指電信網、計算機互聯網、廣播電視傳輸網等物理網絡的融合，還有一種說法是智能電網和物聯網也要并入其中，真正實現全業務網絡融合。但目前來看，不僅三網融合在有線電視網數字化、雙向化、寬帶化改造和全IP環境下的電信級QOS等環節還存在很多需要克服的技術問題，智能電網和物聯網面臨的技術問題更多，要實現全業務網絡融合困難重重。

參與者行為方面。存在部門利益沖突，管制體制各自為政。由于行業劃分的不同，三網分別處在不同的部門監管之下。工信部是電信行業的管理機構，負責電信運營商的牌照發放和電信企業互聯互通等經營性事務的管理，同時還負責頻率資源的管理分發，以及電信服務質量的管理。但卻不擁有獨立的市場準入、價格監管權。廣電部門受廣電總局、中宣部等部門的管理?；ヂ摼W更屬于多部門規制的領域：工信部負責管理ISP和ICP業務，同時廣電總局、國務院新聞辦、文化部、公安部、國家保密局等都對網絡內容進行管理。管制的紊亂不僅使利益協調更加困難，而且也造成了資源的浪費和效率的缺失。

決策制定與流程設計方面。相關法律法規效力等級低，協調性差。目前我國在三網融合領域的政策法規尚處于一片空白，不僅缺乏權威的《電信法》和《廣播法》，甚至在互聯網領域還沒有一部真正意義上的法律條款，現有的《電信條例》和《廣播電視條例》也只是基于當時的各行業狀況和傳統認識，由行業主管部門起草的部門法規，具有明顯的行業、部門保護特色，不僅不能適應三網融合發展的政策環境需求；在力度和權威上也存在嚴重不足，容易形成矛盾和沖突。

物理系統運行規則設計方面。缺乏統一的標準影響了融合業務的推進。三網融合的標準涉及到內容管理、核心網、寬帶接入、傳輸網和IP（網絡之間互連的協議）承載網、業務平臺及業務、終端及安全等多個方面。目前來看，內容管理上缺乏統一的元數據和內容管理標準、寬帶接入上缺少有線電視電纜接入標準，業務平臺上三屏合一通信業務標準、IPTV和移動多媒體廣播內容分發合成標準、與傳輸和分發網絡對接標準，終端上缺乏新型融合終端設備如IPTV一體機、互聯網電視等設備標準和接口標準，安全上缺乏IPTV安全框架、機頂盒內容播控安全標準等。

三、 三網融合發展策略及規制政策設計

三網融合所面臨的種種問題都指向深化管制體制變革的努力，建立面向三網融合的政府規制體系勢在必行。具體內容和政策建議如下：

1. 采取階段性推進策略，解決三網融合過程中的技術復雜性問題。技術的應用開發方面，當前階段的主要任務是保障廣電網絡和電信網絡雙向接入的技術需求。對廣電企業而言，主要應開展的基于廣電承載網絡的電信增值業務、互聯網接入服務，包括在線數據處理與交易業務、國內多方通信業務、國內互聯網虛擬專用網業務、國內互聯網數據中心業務、存儲轉發業務、呼叫中心業務等，重點發展基于同軸電纜傳輸的廣電網特色技術以及基于光纜傳輸的電信網技術。對于電信運營商而言，電信運營商的技術相對成熟，主要發展方向應是在現有IPTV業務基礎上創新IPTV業務。而智能電網和物聯網在我國尚處于發展的初期，在核心技術的應用與開發、網絡安全、商業模式、管理平臺、技術標準的統一和協調等方面還存在很多問題，將其并入現有網絡，實現大網絡融合則需要一個較長期的過程，可以將其作為一種戰略，待機會成熟時再進行網絡融合。

2. 建立中立的國家技術標準，解決三網融合過程中的生成性復雜性問題。在具體技術標準、改造方案、建設規范、傳輸協議、終端設備產品選型方面建立中立的國家技術標準，為三網融合試點和規模發展提供支撐。首先，完善核心承載網技術標準。在目前通信行業IMS設備標準基礎上，要充分考慮未來三網融合中廣電企業開展電信增值業務技術需求，對現有標準進行針對性補充細化。其次，對同軸接入雙向網技術開展標準化規范工作。由于雙向同軸接入網技術還將涉及廣電網絡部分原有的基礎設施，因此可以考慮由電信與廣電雙方共同就標準化工作展開探討。再次，對IPTV標準體系進行拓展。推動CCSA框架下的“機頂盒與IPTV業務平臺接口技術要求”系列標準的制定工作，對于包括業務管理系統接口、業務導航接口、流媒體接口、終端管理接口等框架細化接口進行標準規范。最后，探索開源通用音視頻編碼技術標準。在未來標準修訂過程中逐步考慮引入其他開源技術標準作為可選項，為今后可能產生的知識產權風險做好應對準備。

3. 建立面向三網融合的大部制監管機構，解決三網融合的關系復雜性問題。為解決網絡融合與分業監管的沖突，促進三網融合順利進行，試點階段國務院擬通過成立跨部委協調機構—三網融合協調領導小組和辦公室，與國務院對口開展工作；同時由各地協調小組及其辦公室決定組建專家評估和安全評估機構并開展工作。但這個綜合辦公室只是一個臨時性的監管部門，隨著試點工作的開展，下一階段的管制任務是對現行的縱向分業監管模式進行深化改革。但在新的融合機構設置和運行方式上，輿論界存在較大分歧。第一種觀點主張在制定統一的三網融合法律法規的基礎上，將工信部和廣電總局及其他相關部門的監管職能劃轉，建立新的第三方管制機構-國家通信管理委員會。還有觀點認為應該建立兩個第三方管制機構“國家通信網絡監管委員會”和“國家網絡內容監管委員會”，分別行使運營與內容監管的職能。第二種觀點是基于大部制的設想，主張將工信部和廣電部合并。這其中又存在分歧，一種認為在合并之后，依然在部與部之間分工，另一種則認為應該徹底打破舊有模式，取消部門之間的界限，建立“大監管”機構，進行體制內分工。通過三種方案比較我們可知，依據第一種方案設立第三方管制機構，雖然可以克服縱向監管所形成的部門利益沖突，實現標準的統一，但不可避免地產生新的監管機構與現有部門規制權分配的矛盾。如果不能獲得行業管制的關鍵權力，新成立的監管機構很有可能面臨與電監會同樣的尷尬。第二種方案提出的部門合并在嚴格意義上不能稱為政策或監管行為上的融合，雖然將分別負責通信、計算機和廣電監管的機構整合到由同一機構負責，但各個業務作為獨立的政府監管對象的事實并沒有改變。并且，在技術和市場高度不確定的條件下，太多的標準容易成為系統創新的障礙。第三種方案提出建立面向三網融合的規制機構，在標準體制上采取技術中立；監管上打破部門邊界，實行統一的、融合性監管；將行業準入由頒發許可證、牌照轉變為備案式管理；規制結構上由傳統的牛頓式科層制轉向混沌式（Chaos Organization）。對比來看，第三種方案超越了現有管制部門利益格局和桎梏，站在產業發展和用戶需求的（下轉第72頁）角度進行監管，從而能夠實現真正意義上的監管融合，是我們監管融合與改革的方向。

4. 整合法律體系，解決三網融合過程中的演進性復雜性問題。推進三網融合應該從調整法律開始。應盡快將三網融合工作納入法制軌道，奠定三網融合的法律基礎，加快建立以《通信法》、《廣播法》和《反壟斷法》為基礎的、適應三網融合要求的政府規制法律體系。融合后的規則設計要結合三網融合的發展需求，在即將出臺的《電信法》草案中對廣播電視傳輸活動進行規定，從向在法律法規層面打破市場進入壁壘，有利于促進市場競爭。其次，放開我國的基礎電信領域，降低電信競爭門檻，允許電信、廣電雙向進入，整合廣播電視和電信的規制內容，并且對原有不對稱進入的規定進行修改，為融合的管理體制的形成奠定基礎，進而為電信和廣電相互進入提供法律依據，使管制機構對融合業務的管制有法可依。最后，按照中辦32號文規定，修改廣電39號文，理順廣電和電信等部門在信息網絡傳播視聽節目上的管理職責，在符合正確的道德意識形態基礎上適當放開廣電領域，并建立科學的內審制度，為融合的管理體制的形成奠定基礎。

四、 結論

面向三網融合的管制改革是一項復雜的系統工程，它要求管制實現從靜態單階段管制向動態管制轉變，從縱向產業劃分為核心向以橫向功能劃分為核心的競爭體系轉變，從分業監管模式向模塊化融合監管模式轉變。探索三網融合的發展策略及規制政策對推動三網融合的順利開展和我國信息產業的進步有著重要的現實意義。本文僅就三網融合的發展及其新業務的出現來對原先制定的政策進行對照比較研究并對其進行完善，除此以外，還可以從加強政府自身建設，推進公共管理創新，解決人民群眾切身利益，構建和諧社會的角度，對三網融合的政策進行研究。

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基金項目：國家自然科學基金“跨功能邊界關鍵基礎設施網間失效的連鎖效應建模與仿真”（項目號：61074 133）。

作者簡介：李健，哈爾濱工業大學管理學院博士生，哈爾濱商業大學管理學院講師。

收稿日期：2011-04-05。