審計(jì)省委書記

中共“十七大”報(bào)告首次提出了“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，這既是正確行使權(quán)力的必然要求，又是預(yù)防腐敗的必然要求。

6月10日，國(guó)家審計(jì)署公布《“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃(征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)提出，下一步在對(duì)副省級(jí)城市市委書記進(jìn)行審計(jì)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，將探索開展省(自治區(qū)、直轄市)委書記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

將審計(jì)級(jí)別提高到省委書記一級(jí)，此為中國(guó)首次，因此《征求意見稿》備受關(guān)注。審計(jì)署相關(guān)工作人員告訴記者，因征求意見截止日未到，該署尚未對(duì)意見予以總結(jié)整理，不過，“看外界反應(yīng)，對(duì)省委書記經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)注度非常高”。

責(zé)任關(guān)注

審計(jì)省委書記之所以受關(guān)注，無非緣自兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的詞匯：權(quán)力、責(zé)任。中國(guó)的地方“一把手”，常常是有權(quán)無責(zé)、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。

這種現(xiàn)象顯然與上世紀(jì)初美國(guó)法學(xué)家霍菲爾德最著名的權(quán)利義務(wù)關(guān)系理論相悖。由其理論衍生的解釋認(rèn)為，權(quán)力的獲得即是責(zé)任的開始，一個(gè)人在獲得管理某項(xiàng)事務(wù)權(quán)力的同時(shí)，因責(zé)任而產(chǎn)生的約束或相應(yīng)懲罰風(fēng)險(xiǎn)也隨之而生。

其實(shí)，在諸多政治學(xué)者分析看來，無論是從上世紀(jì)70年代開始的西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”興起的由政府權(quán)力至上到責(zé)任至上的探索，還是近些年中國(guó)的反腐實(shí)踐，針對(duì)“一把手”權(quán)力對(duì)應(yīng)責(zé)任的研究漸成重點(diǎn)，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也因之有了現(xiàn)實(shí)動(dòng)力和基礎(chǔ)。

“權(quán)力本身就是責(zé)任。”蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事楊肅昌的總結(jié)更為簡(jiǎn)單直白。在他看來，雖然中央對(duì)地方賦權(quán)時(shí)定位都非常明確，但后者的責(zé)任履行狀況卻一直相對(duì)模糊。由此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為黨內(nèi)干部監(jiān)督與管理制度的組成部分，從一定程度上彌補(bǔ)了這一缺憾。

據(jù)審計(jì)署公開資料，1998年至2010年10月，全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部共計(jì)41萬多人。其中：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部38萬多人、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員3萬多人。審計(jì)查出由領(lǐng)導(dǎo)干部直接責(zé)任造成的違規(guī)問題金額和損失浪費(fèi)問題金額合計(jì)684億多元；各級(jí)黨委和干部管理、紀(jì)檢監(jiān)察部門參考審計(jì)結(jié)果，免職、降職、降級(jí)、撤職和其他處分共計(jì)1.81萬人。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍認(rèn)為，此番針對(duì)省委書記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是對(duì)“財(cái)政公開、財(cái)務(wù)公開做準(zhǔn)備”。雖然審計(jì)作為一種技術(shù)，有可能達(dá)到一定的監(jiān)督效果，但甚微。更多的是對(duì)“一把手”的行為規(guī)范和管理，因此，審計(jì)結(jié)果的公開、透明和使用無疑更有力。

據(jù)此前國(guó)家審計(jì)署總審計(jì)師孫寶厚接受媒體采訪時(shí)介紹，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)中凸顯的問題主要在于部分決策程序違規(guī)，造成重大經(jīng)濟(jì)損失和浪費(fèi)。一些地區(qū)和單位存在財(cái)政預(yù)決算編報(bào)不真實(shí)、不完整，隱瞞轉(zhuǎn)移收入、擠占挪用資金、虛增虛減利潤(rùn)、偷逃國(guó)家稅收、國(guó)有資產(chǎn)流失等問題。

“目前來看，要讓審計(jì)監(jiān)督達(dá)到最大效果，最大的困難是缺乏足夠的支持力度。”毛壽龍告訴記者，解決的途徑一方面需要自上而下的更大支持，同時(shí)需要地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自身責(zé)任的主動(dòng)認(rèn)識(shí)和自覺接受審計(jì)。

權(quán)力制衡

除了明確責(zé)任，立意于公眾支持的權(quán)力制衡尤為各界期待。有學(xué)者提出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是社會(huì)公眾對(duì)“一把手”的公共權(quán)力進(jìn)行權(quán)力制衡的需要。

美國(guó)“憲法之父”麥迪遜說，政府是“人性最大的反照”，在組織一個(gè)以人來管理人的政府時(shí)，最大的困難在于：你必須先使政府控制管理者；其次再?gòu)?qiáng)迫它控制它自己。有學(xué)者因此將權(quán)力制衡理論視為西方政府績(jī)效審計(jì)發(fā)生的基礎(chǔ)。

權(quán)力不受制約必然導(dǎo)致腐敗，這是一條亙古不變的定律。為防止“一把手”因權(quán)力過于集中而濫用權(quán)力，必須采取分權(quán)和相互制約的機(jī)制。中共“十七大”報(bào)告就首次提出了“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，這既是正確行使權(quán)力的必然要求，又是預(yù)防腐敗的必然要求。

“審計(jì)監(jiān)督，就是專門用于制約與監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力。”楊肅昌認(rèn)為，分權(quán)與制衡作為西方政治體制的特征之一，決定了其普遍將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置在政府之外。

而審計(jì)監(jiān)督之所以具有政治性，關(guān)鍵就是審計(jì)監(jiān)督本身及其所反映出的種種問題實(shí)質(zhì)就是“圍繞公共權(quán)力而展開的活動(dòng)”。這也決定了無論何種審計(jì)監(jiān)督工作，無不屬于公共權(quán)力范疇的種種問題，審計(jì)監(jiān)督及其制度創(chuàng)新也理所當(dāng)然成為權(quán)力博弈的過程和結(jié)果。

由此，楊肅昌接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，鑒于與西方的體制差異，中國(guó)的審計(jì)監(jiān)督權(quán)就要結(jié)合人大制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)體制等進(jìn)行。

“但是，要讓審議監(jiān)督權(quán)真正對(duì)‘一把手’權(quán)力形成約束或者制衡，就一定要實(shí)現(xiàn)異體制衡，因?yàn)橹挥胁煌闹黧w范圍才可能相互有效制約。”在楊肅昌看來，首先，審計(jì)必須立足于群眾，方能生效；其次，審計(jì)結(jié)果必須為組織、人事、紀(jì)檢等部門使用，才能真正將審計(jì)監(jiān)督的作用發(fā)揮落到實(shí)處。

楊肅昌認(rèn)為，興起于2003年的“審計(jì)問責(zé)”本質(zhì)上反映出一種“民本”思想和“有權(quán)必有責(zé)”原則，體現(xiàn)出政府和官員必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)的政治文化。也正是基于此，時(shí)任審計(jì)署署長(zhǎng)的李金華才強(qiáng)調(diào)：“人們期待，對(duì)這些違規(guī)違法行為，必須問責(zé)，給公眾一個(gè)徹底的交代。”

有限監(jiān)督

當(dāng)然，審計(jì)畢竟只是一個(gè)技術(shù)工具，加之它僅僅是一個(gè)政府部門，要監(jiān)督省委書記這樣的地方黨委“一把手”，權(quán)力先天不對(duì)等，這些特點(diǎn)決定了其監(jiān)督的有限性。

正是基于此，毛壽龍?jiān)赋觯瑳]必要在國(guó)家立法、行政、司法三權(quán)外再設(shè)審計(jì)權(quán)。審計(jì)只是程序性的業(yè)務(wù)工作，是前三者的助手。

楊肅昌也認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)要做到的就是怎樣以客觀、獨(dú)立和公正的立場(chǎng)去審查問題、暴露問題，以此配合特定政治制度的運(yùn)轉(zhuǎn)。“無限擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督權(quán)特別是審計(jì)處理權(quán)既不適當(dāng)，也不符合法治原則。”但是，毛壽龍同樣對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用予以承認(rèn)，“最關(guān)鍵是審計(jì)程序的完善，堅(jiān)持責(zé)任評(píng)價(jià)的公開性和獨(dú)立性，并推進(jìn)民主監(jiān)督”。做到這些，就可以使其功能發(fā)揮理想，

楊肅昌則提出要進(jìn)行系統(tǒng)的制度安排，這個(gè)系統(tǒng)包括了整個(gè)黨政干部監(jiān)督與管理制度。“要讓審計(jì)工作成為這一系統(tǒng)不可或缺的組成部分，上有中央機(jī)關(guān)的授權(quán)與委托，下有群眾和輿論參與的民主監(jiān)督”，這樣才能彌補(bǔ)審計(jì)的先天不足。

他認(rèn)為，有了中央機(jī)關(guān)大力支持的審計(jì)監(jiān)督，可以確保對(duì)“一把手”責(zé)任評(píng)價(jià)時(shí)不太受到后者干預(yù)或消極排斥，從而做到基本的公正與獨(dú)立。同時(shí)，由于審計(jì)監(jiān)督的重要意義在于對(duì)其結(jié)果的運(yùn)用，這要求一方面將審計(jì)結(jié)果完全公開、透明，讓相應(yīng)轄區(qū)內(nèi)的群眾了解領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，并發(fā)揮中共黨內(nèi)民主監(jiān)督的作用；另一方面中央有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)該結(jié)果對(duì)履行責(zé)任不力者給以相應(yīng)處罰。

就這樣一個(gè)系統(tǒng)的形成和相互作用，楊肅昌構(gòu)思了一種圖景：審計(jì)監(jiān)督作為從屬于更高政治權(quán)力系統(tǒng)下的一種權(quán)力，一方面，其應(yīng)主要依附國(guó)家的立法、行政、司法等權(quán)力存在并發(fā)揮作用；另一方面，立法、政府、司法等權(quán)力機(jī)關(guān)則需要借助于審計(jì)監(jiān)督所提供的信息來履行相應(yīng)的職能職責(zé)。

毛壽龍認(rèn)為，審計(jì)監(jiān)督必須配合公眾監(jiān)督，而輿論監(jiān)督的有效發(fā)揮即為重要體現(xiàn)。根據(jù)《征求意見稿》，其對(duì)加大輿論監(jiān)督做了明確規(guī)定，要求審計(jì)機(jī)關(guān)密切與新聞單位的聯(lián)系，增強(qiáng)新聞報(bào)道的主動(dòng)性；并重視網(wǎng)絡(luò)民意，加強(qiáng)輿情研判和輿論引導(dǎo)。