最后的“鐵老大”

鐵路系統(tǒng)是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩尚存的“堡壘”之一。這一次，改革的“高鐵”能到站嗎？

時(shí)至今日，業(yè)內(nèi)人士聽到“鐵路改革方案”時(shí)，已覺得不太新鮮——關(guān)于中國(guó)鐵路改革方案設(shè)計(jì)的材料，足以堆滿一間普通教室。

二十多年來，中國(guó)的鐵路體制改革在逐一嘗試了資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、客貨運(yùn)分賬核算、“網(wǎng)運(yùn)分離”、“網(wǎng)運(yùn)合一，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”、主輔分離、實(shí)行三級(jí)管理模式等改革后，鐵道部?jī)?nèi)部的變化始終在繼續(xù)。與此同時(shí)，政企分離的實(shí)質(zhì)，尚未真正觸及。

外界對(duì)近年來中國(guó)鐵路建設(shè)取得的巨大成就普遍認(rèn)可，而一些業(yè)內(nèi)專家對(duì)鐵路發(fā)展還不滿意。如國(guó)家發(fā)改委綜合交通研究所所長(zhǎng)郭小碚認(rèn)為，與公路、民航等領(lǐng)域相比，近年來鐵路發(fā)展較慢，原因是鐵路改革遲緩。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)張文魁也認(rèn)為，僅就行業(yè)規(guī)模和發(fā)展速度來講，鐵路遠(yuǎn)落后于公路、航空、水運(yùn)等其他運(yùn)輸部門，還不能滿足中國(guó)迅速膨脹的客運(yùn)和貨運(yùn)需求。

鐵道部新任部長(zhǎng)盛光祖履新之后，經(jīng)過數(shù)月醞釀，在鐵道部?jī)?nèi)，以政企分開為導(dǎo)向的鐵路系統(tǒng)體制機(jī)制改革已經(jīng)啟動(dòng)。而京滬高鐵的開通，也為這場(chǎng)改革提供了機(jī)遇與參考。

“鐵老大” 再次迎來改革契機(jī)

曾被稱為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“最后一個(gè)堡壘”的中國(guó)鐵路系統(tǒng)，再次迎來改革契機(jī)。 4月22日，鐵道部召開全路電視電話會(huì)議，鐵道部部長(zhǎng)盛光祖?zhèn)鬟_(dá)了胡錦濤總書記在海南考察鐵路工作時(shí)的重要指示精神。主要內(nèi)容包括：推進(jìn)鐵路體制機(jī)制改革、科學(xué)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)、不斷提高鐵路發(fā)展的質(zhì)量和效益、切實(shí)保證鐵路安全萬無一失、努力維護(hù)職工群眾利益、注重抓好反腐倡廉建設(shè)。

這再次引來外界對(duì)于鐵路系統(tǒng)改革的猜想。

最大膽的預(yù)測(cè)來自于證券公司的交通行業(yè)分析師：“2012年18個(gè)鐵路局將組建為6個(gè)區(qū)域公司，2013年完成鐵路系統(tǒng)政企分開。”也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，鐵路系統(tǒng)接下來將會(huì)以維持穩(wěn)定為主，改革將集中在放寬各鐵路局的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)領(lǐng)域。

記者從鐵路系統(tǒng)一位權(quán)威人士處獲悉，鐵道部經(jīng)過近3個(gè)月的討論，關(guān)于發(fā)展思路調(diào)整、經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革的頂層設(shè)計(jì)以及相應(yīng)方案措施的總體框架，已經(jīng)基本完成制定。

據(jù)悉，此番盛光祖的新政將涵蓋諸多方面的改革，包括轉(zhuǎn)變鐵道部職能（鐵道部主要行使政府監(jiān)管、國(guó)有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理三項(xiàng)職能）；擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；推動(dòng)鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換，調(diào)整現(xiàn)行鐵路運(yùn)輸和服務(wù)清算制度及相關(guān)管理辦法等內(nèi)容。

其中，放開經(jīng)營(yíng)自主權(quán)已經(jīng)形成文件下發(fā)，還有部分改革內(nèi)容正在修訂完善，近期將下發(fā)實(shí)施。

中國(guó)鐵路的再一次重大改革即將踏上征途。然而，多重利益糾結(jié)其中，剪不斷理還亂。中國(guó)鐵路體制改革經(jīng)歷了太多的反復(fù)，如今在改革的道路上，還有很多的難點(diǎn)需要逐步解決。

或許正因如此，鐵道部部長(zhǎng)盛光祖對(duì)于此次改革頗為謹(jǐn)慎。

政企分開第一步

種種跡象表明，經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換成為這次鐵道部改革的起點(diǎn)。

記者了解到，在鐵道部制定的經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革頂層設(shè)計(jì)中，經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)方式、運(yùn)輸組織模式等，都將發(fā)生轉(zhuǎn)變。

在當(dāng)前的形勢(shì)下，鐵道部為了實(shí)現(xiàn)鐵路效益最大化，提出了多元化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略。即以市場(chǎng)需求為依據(jù)，在做大做強(qiáng)客貨運(yùn)輸這一核心業(yè)務(wù)的同時(shí)，統(tǒng)籌運(yùn)用運(yùn)力、資產(chǎn)、土地、人力等各類生產(chǎn)要素。

鐵道部的考慮是，如何把多元化經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸整合到一起，多元化經(jīng)營(yíng)中包括物流、商旅等，將被視作是主業(yè)的一種延伸，實(shí)行一體化管理、考核和規(guī)范經(jīng)營(yíng)。

這和以前是不一樣的。此前，鐵道部對(duì)多元化經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸做了嚴(yán)格的限制，當(dāng)時(shí)鐵道部的核心理由是，為了避免搞運(yùn)輸?shù)娜朔中娜ジ愣嘣?jīng)營(yíng)賺錢，而荒廢了主業(yè)。

現(xiàn)在所說的一體化考核是指，在對(duì)鐵路企業(yè)的考核上，不再區(qū)分是運(yùn)輸主業(yè)還是多元經(jīng)營(yíng)，鐵道部只是統(tǒng)一考核經(jīng)營(yíng)效益。“財(cái)務(wù)收支權(quán)限將有所放開，調(diào)整后可以給經(jīng)營(yíng)效益帶來更多靈活空間。”知情人士說。

鐵道部推動(dòng)改革方面的另一個(gè)變化是，開始有意識(shí)地區(qū)分政府職能和企業(yè)職能。“在行使權(quán)力之前，我們被要求首先分清楚是在行使哪種職能，這在以前是從來沒有過的。”一位鐵路系統(tǒng)的內(nèi)部人士說。

目前鐵道部的指導(dǎo)思想是，如果是必須由鐵道部行使的企業(yè)職能，那么鐵道部繼續(xù)行使；如果可以考慮還給鐵路局，那么盡可能地還給鐵路局，即下放企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

比如運(yùn)輸生產(chǎn)計(jì)劃，過去鐵道部直接管理，各方面指標(biāo)有嚴(yán)格限制，現(xiàn)在鐵道部考慮僅制定一個(gè)指導(dǎo)性意見，具體的生產(chǎn)和實(shí)施權(quán)利放給企業(yè)。再以全路開通長(zhǎng)途列車為例，一個(gè)新思路是，運(yùn)行圖由鐵道部編制，具體開行客貨列車，由鐵路局自己定。

除此之外，在大客戶管理和認(rèn)定方面，權(quán)利也下放給鐵路局，由鐵路局來定。“凡是經(jīng)營(yíng)權(quán)，能夠下放的，盡量下放。”上述知情人士說。

鐵道部經(jīng)營(yíng)思路的調(diào)整也體現(xiàn)在運(yùn)輸組織模式的轉(zhuǎn)變上。將列車分為三種速度等級(jí)，三種混合運(yùn)行模式。

以京滬高鐵為例，全線最高速度目標(biāo)值在開行初期定為時(shí)速300公里。為了照顧不同層次消費(fèi)者，同時(shí)安排時(shí)速300公里和250公里兩個(gè)速度等級(jí)的列車，實(shí)行兩種票價(jià)。

分析人士認(rèn)為，降速降價(jià)后滿足了社會(huì)需求，會(huì)使高鐵在低端層次的市場(chǎng)吸引力更強(qiáng)，對(duì)市場(chǎng)占有率也有利。

鐵道部轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，被視作“轉(zhuǎn)變政府職能，向政企分開邁開的第一步”。一位不愿透露姓名的鐵路行業(yè)分析師認(rèn)為，短期來看，放權(quán)地方局，可以調(diào)動(dòng)其積極性，一旦未來形成競(jìng)爭(zhēng)格局，后期的整合不可避免。盛光祖的思路“鐵道部過去避談改革，現(xiàn)在主動(dòng)去研究和謀劃改革，這是鐵路改革形成的一個(gè)轉(zhuǎn)機(jī)”。鐵道部規(guī)劃研究院研究員武劍虹說。

一位接近盛光祖的權(quán)威人士透露，“轉(zhuǎn)變鐵道部政府職能，轉(zhuǎn)換地方局經(jīng)營(yíng)機(jī)制”是新部長(zhǎng)近期每天都在考慮的問題。

該人士分析指出，2003年以后，鐵路的大干快上，在取得一系列成就的同時(shí)，也引發(fā)了社會(huì)的擔(dān)憂和不滿，集中在安全和價(jià)格兩個(gè)方面。“喜憂都因發(fā)展太快了。”

在各種社會(huì)輿論下，鐵道部重新審視發(fā)展思路，在追求快的同時(shí)，更加注重質(zhì)量和發(fā)展的可持續(xù)性。盛光祖在4月份接受《人民日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)表示，鐵路工作要以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和人民群眾滿意為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，更加追求經(jīng)濟(jì)效益。

之后的4月22日，在鐵道部全路電視電話會(huì)議上，盛光祖提出，鐵道部目前存在的問題是，權(quán)力過于集中，企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活，不利于鐵路走向市場(chǎng)和改進(jìn)運(yùn)輸服務(wù)。

“2010年，中國(guó)鐵路旅客周轉(zhuǎn)量和貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量分別占全社會(huì)的31.5%和29.7%，與2005年比，所占比重分別下降3.2%和20%，這一下降幅度是很大的。”盛光祖表示了擔(dān)憂。

政企不分的管理體制使鐵道部“有苦難言”。

高度管制之下，鐵路局沒有企業(yè)作為市場(chǎng)主體的權(quán)利和責(zé)任，自我發(fā)展的空間也很有限，經(jīng)營(yíng)積極性不高，業(yè)績(jī)不佳。

同時(shí)，鐵路企業(yè)的社會(huì)公益負(fù)擔(dān)過重，一年花費(fèi)幾百億元，兼有政府和企業(yè)雙重身份的鐵道部處境尷尬，“沒處說理去”。

“這種狀況，既不利于鐵道部爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)公益性運(yùn)輸?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，也不利于爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)改革的政策支持，鐵路可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。”前述鐵道部系統(tǒng)權(quán)威人士說。

因此，鐵道部希望，通過鐵路改革，把自己的經(jīng)營(yíng)機(jī)制真正建立起來，同時(shí)將承擔(dān)的社會(huì)公益負(fù)擔(dān)分離出去，“企業(yè)化以后會(huì)大大改善這種情況。” 然而，鐵道部在研究過程中發(fā)現(xiàn)，原有改革思路（按政企分開的方向推進(jìn)機(jī)制轉(zhuǎn)換）面臨一個(gè)不可逾越的“鴻溝”：在體制不變的情況下，考慮機(jī)制轉(zhuǎn)換的空間是非常有限的。

轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在今年4月份。盛光祖在海南向考察鐵路工作的胡錦濤總書記匯報(bào)工作，得到了“推進(jìn)鐵路體制機(jī)制改革”的重要指示。之后，盛光祖形成新的思路，提出“要積極主動(dòng)謀劃鐵路體制改革”。

“中央文件規(guī)定，鐵道部是鐵路改革的第一職能部門。既然中央給我們這個(gè)權(quán)利，我們就要運(yùn)用和把握這個(gè)主動(dòng)權(quán)。”鐵道部系統(tǒng)內(nèi)權(quán)威人士表示。

而市場(chǎng)分析認(rèn)為，如果鐵路系統(tǒng)能夠形成政企分開的改革，肯定會(huì)對(duì)鐵路經(jīng)營(yíng)帶來非常重大的影響。未來鐵路行業(yè)的營(yíng)銷體系、服務(wù)質(zhì)量將會(huì)明顯提升，鐵路行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈將會(huì)向兩端延伸，并將會(huì)由單純的鐵路運(yùn)輸向綜合物流服務(wù)提供商轉(zhuǎn)變，鐵路行業(yè)面臨價(jià)值重估的機(jī)會(huì)。

難以平衡的清算

鐵道部在推行轉(zhuǎn)變鐵道部職能、擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸企業(yè)自主權(quán)的改革過程中，要想更好地行使政府監(jiān)管和行業(yè)管理職能，就必須制定一整套與改革相匹配的管理制度。這其中，協(xié)調(diào)收入分成是繞不開的檻。多位接受采訪的鐵路系統(tǒng)內(nèi)人士表示，清算是關(guān)鍵。

盛光祖在5月17日的鐵道部全路電視電話會(huì)議上表示，鐵道部將制定新的運(yùn)輸和服務(wù)清算規(guī)則，以此來激勵(lì)各鐵路局積極開拓市場(chǎng)，努力增加收入。

記者了解到，鐵道部對(duì)未來貨運(yùn)的清算辦法進(jìn)行了調(diào)整，將按票清算，即按照一票產(chǎn)生的收入高低進(jìn)行清算，目的是為了鼓勵(lì)企業(yè)承運(yùn)更有效益的貨物。

多年來，鐵道部不斷調(diào)整清算辦法。以貨運(yùn)為例，目前是按照運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量計(jì)算，地方局承運(yùn)了貨物以后，在管轄范圍內(nèi)產(chǎn)生多少貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量，以周轉(zhuǎn)量為單位，統(tǒng)一定價(jià)。比如噸公里是1元，如果產(chǎn)生1000萬噸公里，那就是1000萬元。

但是，不同貨物的運(yùn)價(jià)水平不同，運(yùn)輸成本也不一樣。只按量計(jì)算，企業(yè)會(huì)考慮自身利益更多，只考慮承運(yùn)的貨物在自己管轄內(nèi)產(chǎn)生效益最大就可以了。無形中，對(duì)短途運(yùn)輸有利，對(duì)長(zhǎng)途不利。

中國(guó)社科院規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)研究中心主任張昕竹認(rèn)為，按票清算實(shí)質(zhì)上就是按照貨物的價(jià)值量進(jìn)行清算，可以鼓勵(lì)企業(yè)增加收入，提高效益。但是，不同價(jià)值的貨物如果重量相同，對(duì)路面的損耗是一樣的，這種方式并不能達(dá)到合理補(bǔ)償運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程耗費(fèi)的問題。

現(xiàn)代管制經(jīng)濟(jì)學(xué)表明，如何確定一個(gè)合理的清算價(jià)格，不是一件容易的事情。清算價(jià)格是基于成本還是價(jià)值，如果基于成本，是基于歷史成本還是經(jīng)濟(jì)成本，如何合理地測(cè)算成本等，都是鐵道部在制定清算規(guī)則時(shí)要考慮的問題。“很顯然，這些都不是簡(jiǎn)單的問題。” 張昕竹說。

清算問題是由鐵路運(yùn)輸自身特點(diǎn)決定的，鐵路是個(gè)大網(wǎng)絡(luò)，客貨運(yùn)營(yíng)都要經(jīng)過很多路段，牽涉多個(gè)路局利益，科學(xué)的清算辦法對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益和積極性的影響舉足輕重。

而在目前政企不分的體制下，鐵道部對(duì)地方鐵路局實(shí)行收支兩條線的管理，鐵路局所有收入全部上繳鐵道部，納入鐵道部的清算大籠子，鐵道部按照其清算系統(tǒng)對(duì)各路局的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)、收入利潤(rùn)指標(biāo)進(jìn)行重新分配。

由于18個(gè)路局所處區(qū)域的差別，客、貨運(yùn)量存在很大差異，這種“大鍋飯”的模式，達(dá)到了用經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)路局的盈利補(bǔ)償欠發(fā)達(dá)地區(qū)路局虧損的效果，盈利較好的地方路局對(duì)此頗有怨言，積極性受挫。

未來要實(shí)現(xiàn)政企分開，運(yùn)輸企業(yè)作為市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的主體，必然要求從市場(chǎng)獨(dú)立取得作為經(jīng)營(yíng)成果的營(yíng)運(yùn)收入，合理補(bǔ)償其經(jīng)營(yíng)過程的耗費(fèi)。

鐵路改革的最大難點(diǎn)，正是在于對(duì)不同利益主體權(quán)益的平衡和協(xié)調(diào)。

一位鐵路系統(tǒng)的內(nèi)部人士表示，清算方面手段的難度是次要的，對(duì)清算結(jié)果的均衡難度比較大。清算數(shù)據(jù)很清楚，但是鐵道部如何分配，利益平衡點(diǎn)不好把握。“市場(chǎng)、資源配置的不均衡，是造成這種狀況的根本原因。”這位人士指出。

告別雙重角色

改革就是對(duì)原先利益格局的調(diào)整，在發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)郭小碚看來，當(dāng)前鐵道部嘗試經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換表明有了政企分開的趨勢(shì)。

“如果在比較規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境里，放權(quán)以后，幾個(gè)鐵路局就是幾個(gè)企業(yè)，效益好的可以兼并重組，這是企業(yè)化的過程。”郭小碚說。

實(shí)現(xiàn)政企分開，建立鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度，這一思路在理論上已無障礙，但是具體實(shí)施方法卻難見新意。

鐵路改革方案，業(yè)內(nèi)一直存在著“網(wǎng)運(yùn)分離”和“網(wǎng)運(yùn)合一”的爭(zhēng)執(zhí)，郭小碚認(rèn)為，無論選擇哪種方案，管理體制都需要改革，而管理體制改革遲遲沒有推動(dòng)的原因在“決策層”。

2008年大部制改革曾被認(rèn)為是鐵路改革的最佳時(shí)機(jī)。但當(dāng)時(shí)的鐵道部部長(zhǎng)劉志軍堅(jiān)決反對(duì)，劉志軍堅(jiān)持認(rèn)為鐵路投資的長(zhǎng)期滯后使得鐵路運(yùn)能嚴(yán)重不足，鐵路仍處在大規(guī)模建設(shè)的階段，避談改革。“從企業(yè)發(fā)展來看，鐵路改革錯(cuò)過了一個(gè)好的時(shí)機(jī)。當(dāng)然，劉志軍要實(shí)現(xiàn)自己的藍(lán)圖，他的考慮也有一定道理。”郭小碚說。

鐵路是目前中國(guó)唯一政企不分的產(chǎn)業(yè)——它將整個(gè)行業(yè)頂層的企業(yè)管理集中在自己身上，不僅行使著政府的監(jiān)管調(diào)控，還直接管理著各個(gè)鐵路局的人、財(cái)、物。

“鐵道部要分清自己的職能，如果是政府部門的話，只是監(jiān)管機(jī)構(gòu)；如果是企業(yè)，就要管經(jīng)營(yíng)。不能扮演雙重角色。”郭小碚表示。

但是鐵路作為“環(huán)狀企業(yè)”，牽一發(fā)而動(dòng)全身，不僅改革方案重要，還需要一系列配套的輔助機(jī)制，包括鐵路社會(huì)保障制度的改革、鐵路運(yùn)價(jià)的改革、清算制度的改革等。這也是盛光祖慎之又慎的原因。

業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為，最終的方案很可能還是從現(xiàn)有方案中選擇，也可能是“網(wǎng)運(yùn)合一”與“網(wǎng)運(yùn)分離”兩種方案協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。

但是，無論如何，第一步都是厘清管理和經(jīng)營(yíng)職能，把鐵道部真正變成監(jiān)督部門之后再對(duì)行業(yè)進(jìn)行重組。

在郭小碚看來，重組方案既可以按照行業(yè)劃分，也可以按照地域劃分，具體情況可以由各個(gè)部門協(xié)調(diào)。“鐵路改革只是邁出了萬里長(zhǎng)征的第一步，后面的路任重而道遠(yuǎn)。”郭小碚說。