央企境外國資監管辦法全解讀

歷經六載始出爐的境外國資監管辦法首次提出落實管理責任、嚴控重大事項、規范特殊業務和推動企業管理四大任務。

“無限風光在險峰”，海外市場總是充滿誘惑，也充滿風險。中鐵建沙特麥加輕軌項目41億元巨虧的陰影還未淡去，央企在利比亞項目又遭受重大打擊，損失慘重……不熟悉游戲規則、風險防范能力薄弱，央企走出國門證明自己的同時，陷阱與風險如影隨形。海外市場迎接央企的不只是鮮花和掌聲，還有慘敗手和教訓以及代價高昂的學費。

中央企業走出去，絕不是為走出去而走出去，更不是出境游。既不能將在外君命有所不受，也不能天高皇帝遠，我們需要的是運籌帷幄，決勝于千里之外。日前國務院國資委頒布的《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》(國資委令第26號，以下簡稱《境外辦法》)來的及時。既給央企戴上了緊箍咒，又推動央企提升國際化經營水平，鑒于盡快培育若干具有國際競爭力的世界一流企業的戰略構想，國資委此舉可謂用心良苦。

充分調研后形成

近年來，隨著“走出去”步伐的加快，中央企業境外經營規模迅速增加。本刊記者從國務院國資委了解到，2010年末，中央企業在境外和港澳地區投資設立子企業和機構約4248戶，扣除境內業務境外上市和境外企業返回內地投資后，境外資產總額達到2.7萬億元，自2005年以來年均增長29.2％；2010年實現營業收入2.9萬億元，自2005年以來年均增長29.5％，占中央企業全年營業收入的比重為174％；實現利潤總額超過1100億元，自2005年以來年均增長11.9％。

在經營規模擴大的同時，中央企業境外經營領域、經營方式、組織形式均發生了重要變化，規模大、范圍廣、產權結構和治理結構日益復雜，經營風險也隨之加大，境外國有資產監管任務十分艱巨。

“調研時間長，覆蓋面寬、起草難度大，是《境外辦法》的一大特點。”國務院國資委財務監督與考核評價局局長沈瑩接受本刊記者采訪時透露，從2005年中航油新加坡公司巨虧事件結束以后，國資委就對境外國有資產監管開始了調研工作。

考慮到境外情況比較復雜，涉及全球很多國家，政治經濟環境各不相同，國資委與相關部門組成聯合調研組，一方面對國有企業的境外管理體制進行調研，摸清國企對境外企業的管理情況；另一方面分赴國企境外資產比較集中的國家和地區，了解海外經營情況、管理體制以及與境內體制的對接情況，外派人員的管理、待遇及訴求，駐在國的政治、經濟、法律、投資、稅收規定等方面情況。

調研結論一，中央企業參與國際化經營，在全球配置資源、提升國際競爭力，需要強有力的制度保障。

中國加入世貿組織以后，國門全面開放，中央企業參與國際競爭，提升國際競爭力的心情十分迫切。能不能擁有全球視野，在全球配置資源，實現成本最低、效益最大，是具有國際競爭力的體現。客觀地說，央企這幾年和自己相比發展速度比較快，但與國際大公司相比，國際化程度還很低，還需要更深層次參與國際分工合作，這就需要在制度和體制上予以保障。

調研結論二，境外企業經營管理中存在薄弱環節，亟待從制度上予以規范。

近年來，中央企業走出去步伐加快，但管理改進相對滯后，一些企業重投資輕管理，存在管理制度不健全、管理責任未落實、管理方式較為落后等問題，如境外產權關系不清晰、財務管理不規范，風險管理意識不強。內部控制機制不健全，外派人員的選派輪換和薪酬管理機制不完善等，個別企業甚至發生巨額資金被卷走、重大經營虧損、私設賬外資金發放獎金福利等事件，嚴重危及國有資產安全。

調研結論三，現有境外監管制度缺乏系統性和針對勝，迫切需要改進和完善。

我國對境外國有資產監管方面較為系統的制度是1999年財政部發布的《境外國有資產管理暫行辦法》。近年來，國有企業境外經營規模和經營方式均發生重大變化，國有資產管理體制也發生重大變革，“管資產”與“管人、管事”相結合的監管原則推動了各類主體的經營、管理和監督責任發生變化，十余年前的制度已不能適應新形勢和新體制的需要。

近年來，一些部門為推動中國企業“走出去”，相繼發布了列外投資管理規定、境外業務外匯管理規定等，這些規定局限于產業發展、對外合作和外匯管理等方面，專業性突出但不夠系統。國資委成立后，發布了一系列國有資產監管規章制度，這些監管制度雖然涵蓋境外國有資產監管，但境外國有資產與境內國有資產相比仍有較多的特殊性，加之已出臺的法規中專業性法規較多。

“因此，我們需要一個系統的、綜合的、直接針對境外國有資產監管的法規。”沈瑩向記者強調。

濃縮為四大任務

遵照公司法，《境外辦法》根據企業自主經營權、法人財產權以及國資委作為股東的權限，對境外資產管理做了系統的規定，得到了中央企業的廣泛贊同。德勤華北區企業風險管理主管合伙人趙善強告訴記者：“這是一個非常好的文件，出臺時機也很好，把基本的東西規定下來，加強了央企總部對海外資產的關聯和重視程度。《境外辦法》帶來兩個改變：一、資產買過來后，管好它。二、海外資產單列出來，不再是其他事項。”

“為推動境外業務規范運作，推動央企建立和完善境外業務的統一監督管理體系，提升國際化經營水平，《境外辦法》首次提出落實管理責任、嚴控重大事項、規范特殊業務和推動企業管理。”沈瑩向記者表示。

落實管理責任

以前的監管制度主要面向中央企業，對境外資產沒有直接、明確、具體的規定，境外資產的管理責任并不清晰。《境外辦法》第一次分別明確了國資委、中央企業(含集團總部和境內投資單位)、境外企業三個層面的職責，并強調集團總部對全集團境外國有資產履行監督管理職責。

以往部分企業存在“重投資、輕管理”以及各級子企業“分散投資、分散管理”的問題，《境外辦法》將“誰投資、誰持有產權”原則與集團總部集中管控思想相結合，明確集團總部必須加強境外投資的集中管理和境外經營的統一監管。對境外資產監管責任清晰、政策統一后，央企在海外業務上可以更好地發揮協同效應，提升資源的整體配置效率，加強集團管控能力，解決風險不可控及投資偏離集團戰略等問題。

嚴控重大事項

重大事項央企集團要知曉，更重大事項國資委要知曉。這是《境外辦法》的一大亮點。

為增強監管的有效性，《境外辦法》突出重大事項監管，從中央企業、國資委兩個層面，第一次明確涉及境外的哪些事項要管、要怎么管，哪些事項要報告、要怎么報告。對投資、產權、資金、銀行賬戶、融資、擔保、金融衍生業務、合同、外派人員管理、利潤分配以及預算管理、薪酬管理、內部控制、風險管理、應急管理等事項均明確了管理要求。

資金是企業最基本的財產，把資金等重大事項管住，無疑牽住了“牛鼻子”國資委第一次明確由中央企業監管境外企業資金賬號。中央企業實行資金集中管理和資金全面預算管理，集團對境外企業資金進行監控，境外企業開設資金賬號報集團批準。對于境外金融衍生業務，《境外辦法》則明確規定，從事境外期貨、期權、遠期、掉期等金融衍生業務應當嚴守套期保值原則，完善風險管理規定，禁止投機行為。

規范特殊業務

為增強監管的針對性，《境外辦法》第一次對以往年度發生重大經營損失和存在薄弱環節、易引起國有資產流失的境外特殊業務如代持股權、離常公司及外派人員薪酬問題進行了明確規范。

南美、非洲等地區的一些國家法律規定，公司必須以自然人持有產權，國有企業在這些地區登記注冊公司，就會存在個人代持產權問題。代持產權存在風險，以往發生過卷逃資金、利用代持產權謀取個人私利的問題。隨著海外投資規模擴大，巨額資產注冊在個人名義之下，風險不容忽視。據此，《境外辦法》規定境外出資根據當地法律須以個人名義持有的，中央企業應當依法辦理委托出資、代持等保全國有資產的法律手續，并以書面形式報告國資委。

離岸公司主要用途是規避稅收和披露風險，雖有特殊用途并為國際通行慣例，但與國有資產管理原則相矛盾。為了既利用好其功能，又防止濫用離岸公司來逃避監管，造成國有資產流失，《境外辦法》采取嚴格控制原則，對于確需設立離岸公司的，要求加強管理，并向國資委報告；對于已無存續必要的離岸公司要及時清理關閉。

一些派往發達地區企業的中方人員按照當地企業薪酬政策計發的工資往往高出境內派出單位核定工資。多出的部分形成的結余，存在管理隱患和較大法律風險。若監督管理不到位，易發生資金使用違規等問題，亟待予以規范。因此，《境外辦法》提出外派人員薪酬屬地化管理原則，因客觀原因不能屬地化的，中央企業應制定統一的外派人員薪酬管理辦法，規范日常管理行為和會計核算。

推動企業管理

海外項目，除了資金之外，管理能力同樣非常重要。一個項目在國內做可能會賺錢，換一個團隊到國外做可能就虧損，影響項目運作成功的因素有很多。

可喜的是，《境外辦法》一方面對中央企業境外投資以及后續管理提出具體要求，強調了中央企業層面對出資形成企業的產權、薪酬、預算、財務、資金以及外派人員等方面集中統一的管理要求；另一方面對境外企業生產經營活動中的各項基礎管理工作提出明確要求，包括內控建設、投資管理、預算管理、合同管理、資金管理、利潤分配及會計核算等方面，并強調了一些限制性條款，如：銀行賬戶不得轉借個人或其他機構使用，不得為系統外企業或個人進行任何形式的融資、拆借或擔保等。目的是推動中央企業加強管理，規范海外投資運營行為，提升國際競爭力。

作為出資人代表，國資委履行股東的職責，對巾央企業提出總體要求，希望其在國內管理體系創新的同時與國際對接，實現境外業務專業化和統一管理，在“走出去”的過程中實現國有資產保值增值。

對中央企業來說，將境內管理體系覆蓋延伸到境外企業中去，確保境外企業遵守國資監管規定和集團統一的管理政策，形成包括預算體系、日常監管、治理結構在內的規范的經營管理體系。

正確對待問責

問責不是目的，只是手段。“《境外辦法》設頒布前，經營風險同樣是企業經營者承擔。明確了責任，有利于提醒企業經營者正視問題。”趙善強告訴記者。

國務院國資委研究中心主任助理、企業改革與發展研究部部長王志鋼在接受記者采訪時同樣指出：“問責的目的在于促進企業經營者充分考慮各種風險，實現科學決策，而非以懲罰為目標。”

《境外辦法》明確了中央企業是其境外國有資產管理的責任主體，其中對于境外企業管理失控、越權投資、內部控制和風險防范存在嚴重缺陷、未建立境外企業國有資產和產權監管制度，并造成國有資產損失的情況，國資委將按照法律、行政法規以及國有資產監督管理有關規定，追究相關責任人的責任。此舉被業內人士解讀為，猶如一把利劍直擊熱情高漲的央企海外投資“軟肋”。

“因懼怕責任，謹小慎微，什么都不敢于，這是不作為，不符合市場經濟原則。”國務院國資委財務監督與考核評價局局長沈瑩告訴記者：對于責任追究，《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》(國資委令第20號)列舉了十大類53種問責情形，同樣適用于境外國有資產監管。但要明確的一點是，不是所有損失都追究責任，只有違反國家有關規定以及企業規章制度，未履行或者未正確履行職責，造成資產損失的才被追究責任。具體來說，我們耍看境外業務是否進行了充分論證和盡職調查、履行了相關程序，是否遵守了發改委、商務部等國家部委有關規定和國資委、央企集團總部及境內出資單位的管理規定。

勝敗乃兵家常事，企業經營肯定有風險，出現損失是常有的事，經營業務有盈有虧也很正常，不能說《境外辦法》頒布以后境外業務和境外企業就沒有虧損了。推動企業規范管理，提升企業國際競爭力，打造國際一流企業，才是根本目標。

對于中央企業來說，明確責任、推動管理是國資委的核心要求。對于境外、業務，央企要結合《境外辦法》進行梳理，根據不同的市場環境，對境外業務授權充分論證，梳理業務流程，整合資源，積極發揮作用，把《境外辦法》落實的更好。此外，央企還要結合集團管控和內控體系建設，推動治理結構等管理創新，實現境內外協同。

用發展眼光看待“走出去”

徉觀地說，企業走出去過程中出現了比較多的問題。“有拍腦袋的情況，有操之過急，也有前期調查不充分的問題，更有不合規的情況。”王志鋼向記者坦言。

“這也是中國企業往前推進過程中必然要經歷的過程。中國已成為世界上最重要的經濟體之一，面臨的困難和挑戰更多。被收購的公司或資產，相當多數量的是運營中出現問題才被出手的。對其管理難度非常大。”德勤華北區企業風險管理主管合伙人趙善強告訴記者。

一些企業管理不到位，導致海外人員失去監管，資金被卷走；一些企業盲目投資風險業務如金融衍生業務出現重大問題；一些重大投資項目在決策過程中，可行性研究、盡職調查不夠，方案論證不充分，造成重大虧損；一些大的工程項目，對當地政治經濟文化風俗不了解，造成很多被動。

“最近出現的情況，還是發展中的問題，要在發展中看。”國務院國資委財務監督與考核評價局局長沈瑩告訴記者，過去走出去有限，遇到問題的復雜性和風險遠不可同日而語。現在，投資規模大，風險高，環境更加復雜，企業要認真吸取教訓，避免再犯類似錯誤。交了學費，要學到東西才行。面對從未進入的市場，第一家進入的企業可能就是趟路子。趟路子之前要先做好功課，把工作做細，不能簡單地把國內模式照搬到境外，要充分考慮境外因素。

很多事情，回過頭來看，發現有很多問題其實可以避免。為什么沒有避免?一方面，這說明企業走出去比較心切，另一方面，也表明企業還不具備這方面的能力。如今的境外業務，不僅要求我們具有技術能力和財務能力，還要具有人才管理能力。尤其一些大的項目需要全球調動資源，有沒有一流的項目運作能力，直接決定項目能否達到預期目標。語言過關之外，企業不僅要懂技術專業，還要了解當地經濟文化背景，具備非常好的溝通能力和風險把控能力。

王志鋼向記者表示：“對于央企走出去的失誤，我們要給予充分理解和寬容。干什么都要交學費，只是希望明天比今天更好一點。”

沈瑩告訴記者，在海外很多項目，都有跨國公司的身影。企業走出去，沒有必要區分所有制主體，國企、民企大家都一樣，都是市場主體。我們的理念要更開放一些，不要局限于國有、民營，要更市場化一些，要注重和國際資本合作。

“面對陌生的市場，除了熱情，還需要把工作做細。”國務院國資委研究中心主任助理、企業改革與發展研究部部長王志鋼告訴記者，“對央企來說，更重要的是具備國際視角和寬容的心態，學會合作與讓利，通過與跨國公司或當地企業聯手降低風險。另外，別局限在項目本身，要有戰略觀念，才能推動央企走出去過程中走的又好又穩。”