電子政務發展如何破題“共享與協同”

我國各地的信息化工作在建設伊始，由于缺乏統一設計、統一標準，形成了技術不一、標準不一、質量不一的電子政務系統“百花齊放”格局。這一格局既造成了日益嚴重的“自給自足”的信息孤島問題，導致公共投資效率低下，造成巨大浪費，又為未來整個系統的集成埋下了隱患。隨著信息服務與管理需求不斷提升，一些一線城市紛紛提出智慧城市的建設目標，并著手總體規劃與設計。筆者以為，智慧城市的前提，是信息資源的深度整合開發與應用。試想，如果政府部門數據與信息是分立割裂的，無法實現數據與信息集成下的共享與協同，那么，深度信息資源開發與利用只能是海市蜃樓空中明月，“智慧城市”的建設目標也不過是癡人說夢貽笑大方。

當然，我們也必須客觀地認識到，跨部門信息共享難題絕不只是一些城市所獨有的，而是具有相當的普遍性。追根溯源，這種現象是我國長期條塊分離、部門各自為政的行政管理體制所導致，是缺乏政府整體利益視角下逐漸習成的一種體制文化影射到信息化建設的結果。

那么，如何解決這一問題?筆者認為，這不是一個簡單的“電子”或“網絡”技術問題，也不是未來的“公共云”方案就能立馬解決的問題。

舉個例子，地球是由無數個村落組成的，如果要實現互聯互通，可以通過多種方式。傳統的方式可以采用最好的原材料，使用最好的施工機械，從一個村子修路到另一個村子；還可以采取現代的方式，甚至可以騰云駕霧，直達目的地。但如果沒有關鍵的一個條件，這些舉措都無法實現我們希望的目標——共享與協同。這一關鍵的條件就是：另一個村子是否愿意共享與協作。

從系統角度分析，盡管互聯互通對地球所有村落是有利的，但各個村落獲利大小卻是有差別的，因此極可能因利益訴求難以達成一致而導致最終的“多輸”，類似于“囚徒困境”局面。而中國的政治經濟體制過去曾經、現在依舊創造著無數個類似于地球村落的那種縱橫交錯、相互競爭、彼此獨立的“利益主體”。按照經濟學家周業安的說法，很多地方政府實質上是被迫參與了一場“競爭錦標賽”，其之間競爭關系遠遠大于合作關系。另外，現行的財政分權管理體制也是各地嚴重的“地方本位”和“部門本位”的來源。

有矛盾有不平等是正常的，只要有人的地方就會有矛盾，只要有社會的存在就會有不平等，關鍵是要建立一種長效機制去逐漸化解這種矛盾與不平等。美國在電子政務建設中的跨部門信息互聯互通機制建設方面值得我們學習與借鑒，特別是筆者將之簡稱為四層立體式溝通機制的多層級溝通平臺的建設。

第一層，最內層，即地方政府層平臺——全國各州首席信息官協會。該協會按地域分為四個地區：東部、西部、中西部和南部。每年除了在秋季組織全國會議外，各地區還各組織一次地區性會議。通過這種全國會議、同行聯誼、研究與發表論文、情況介紹會、政府公關等各種方式，該協會已成為州首席信息官的主要交流渠道和后備資源：

第二層，聯邦政府層平臺一美國聯邦政府首席信息官委員會。該委員會致力于提高聯邦政府在設計、更新、使用和共享信息資源方面的工作能力。活動形式是定期舉行會議，制作各類報告，并進行專題演講，將各領域的最新情況向管理和預算局，以及其他行政機構匯報；

第三層，即非政府組織層平臺一一紐約州信息資源管理論壇。論壇每年9月召開一次全體會議，理事會每月舉行一次會議。通過該論壇，創建了一個集高中基層政府、專家學者與企業界人士，交流經驗與創意，促進互相理解，互相取長補短的平臺；

第四層，也是最外層，國際交流層平臺一北美數字政府學會。該學會是2006年由美國主導，學者和政府管理人員共同組成的一個全球性、跨學科機構。學會通過數字政府建設，推進信息技術在政府中的運用，支持和改善公共政策及政府運作，推動公民參與，提供全面及時的政府服務。

正是有了這一系列的網絡組織制度安排，美國的首席信息官聯席機制促進了國際間、非政府組織、聯邦政府與地方政府機構之間的溝通，打造了一個全方位立體式的信息溝通平臺，推動信息管理、政策和運營等方面的領導與專業人士間的交流，共同協調解決跨領域問題，極大程度地破解了美國電子政務發展“各自為政”的瓶頸。

它山之石，可以攻玉。美國這一多層次立體式網絡組織制度無疑對我國電子政務發展具有很大的啟發意義。說透徹點，美國的模式就是建立多種溝通渠道，保證溝通與對話暢通。當然，學習最忌諱生搬硬套，全盤拿來，更不能邯鄲學步，不知變通。結合中國本土實際情況，筆者提出四項具體可行建議：

一是通過地方立法制定并推廣政府首席信息官聯席會議制度。筆者稱之為平行溝通模式。聯席會議主席由信息化主管部門負責信息化工作的副局長擔任，副主席由聯席會議選舉產生，人選必須是某個部門的信息中心主任。聯席會議秘書長代表主席管理日常各項工作；二是某些地方條件成熟，可以考慮將政府各部門的信息中心全部從原部門剝離出來，整合成立為“政府綜合信息中心”，該中心是事業編制，直接隸屬于信息化主管部門管理，這種“垂直溝通”模式可以更好的實現電子政務發展的一盤棋。三是建立和發展多個跨部門跨地域的形式各異、對象各異的CIO溝通平臺。平臺既可以針對政府部門，也可以針對學術界；既可以是正式的政府組織，還可以是非政府組織。很顯然，這是一種跨界溝通模式。第四點建議是，在現有政府部門的電子政務績效考核指標的基礎上設立并強調與其它部門“信息共享與協同”指標，以此來促進各部門加強互聯互通。

筆者以為，我國各地政府跨部門信息互聯互通得以根本解決，還必須得到核心領導層的高度重視與支持。如首席信息官聯席會議制度、政府綜合信息中心等變革，必須在核心領導層的支撐下，電子政務職能管理部門根據實際情況，因地制宜，從全局戰略性高度的角度研究比較方案，制定具體政策，并狠抓執行。筆者相信，只有全方位齊動共同努力，最終一定能破解政府跨部門信息共享與協同的“老大難”問題，一定能率先實現以民為中心的服務型政府與智慧城市建設的藍圖。