監管趨緊條件下地方融資平臺發展與財政超收問題研究

摘要：長期以來，各地政府為解決發展資金緊張問題，通過多種手段建立了一系列地方融資平臺，然而這種措施在增加地方實際支配收入的同時也引發了負債過高、系統性風險增大等金融與財政安全問題。在目前國家對地方融資平臺監管政策收緊的情況下，我國各地長期存在的財政超收問題也進一步暴露出來。本文對監管環境趨緊形勢下地方融資平臺發展和與此相關的財政超收問題進行了深入分析，并提出了相關的建議與對策。

關鍵詞：監管趨緊 地方融資平臺 財政超收

2008 年以來，地方政府融資平臺在加強地方市政基礎設施建設中發揮了積極作用。但平臺數量增長過快，貸款規模迅速擴張，潛在風險也逐漸增大。另一方面，自1994年分稅制改革后，財政超收問題幾乎年年出現，特別是自2000年財稅政策能量急劇提升以來，財政超收規模呈現了與年俱增的現象。地方融資平臺發展與財政超收，這兩個看似相對獨立運動的經濟變量，卻在2010年國務院發布對地方融資平臺的相關管理清查文件后產生了某種關聯。

1、我國地方融資平臺發展現狀與風險問題的成因分析

1.1地方融資平臺發展現狀

我國預算法規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券?！币虼?，地方政府為繞開現行體制與政策障礙，突破預算內有限資金與巨額投資間的缺口，最終創新性地創立了集融資、建設和經營、債務償還為一體的地方性融資平臺，代替政府進行直接與間接融資，從而來達到地方政府市場化融資的目的。

從應對金融危機的實際效果來看，地方融資平臺的出現的確緩解了地方政府的資金用度緊張問題，然而巨額融資的背后也帶來了一系列不容忽視的金融財政方面的隱患。截至2010年6月，我國地方融資平臺貸款余額已達7.66萬億元。2010年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家；各地區政府融資平臺貸款占當地人民幣各項貸款余額的比例基本不超過30%。按此比例可推算出2010年末地方政府融資平臺貸款總體余額或將達到14.376萬億。龐大的貸款規模帶來了巨額的利息負擔。據測算，在適當假設條件下，未來地方融資平臺貸款余額本息償還額將在2013年達到頂峰，估算值約為2.72萬億元，同時地方政府償債率將從2009年的6.7%一路上升，預測到2012年將突破20%并達26.4%（超過發展中國家相關比率安全警戒線：25%），此后會有一定回落并穩定在20%左右。

1.2 融資平臺發展的風險問題成因

1.2.1高杠桿的負債比率過高 地方融資平臺運營安全度下降

目前我國地方投融資平臺的總體負債比率均相對較高，有些城投公司的負債比率甚至高達80%。高負債比率真實地反映了地方融資平臺作為地方政府融資“儲水罐”的特性，即只要罐子本身“大而不漏”，多從外部“引水”才是地方融資平臺的主要目的。因此一些地方投融資平臺中存在著資本金不足、不實及抽逃資本金的現象。盡可能增大公司價值，變相實現杠桿借款。高負債比率直接影響了地方融資平臺的運營安全度，增大了金融系統風險。

1.2.2 地方融資平臺的運作過程中政府介入過多

由于政府介入地方融資平臺運作的現象極為普遍，導致地方融資平臺的運作獨立性受到質疑，也引發了投資主體及償債主體責任不清等問題。此外某些地方政府為提高貸款銀行的信任度，將由融資產生的金融風險與地方財政間接綁定起來，這種做法又使得兩類風險過度重疊，引發公眾對金融風險可能演變至政府風險的擔憂。

1.2.3 地方融資平臺資金來源的風險集中性明顯

地方融資平臺背靠當地政府支持且融資數額巨大，面對此類背景深厚的大型客戶，眾多商業銀行為此展開了激烈的競爭，使本應具備“貸方市場”特征的銀企關系向“借方市場”特征轉變，導致銀行機構一再放寬條件，使得與貸款安全相關的審查、追蹤及反饋制度難以奏效，繼而引發貸款監管風險。

2、財政超收問題的發展現狀與成因分析

2.1財政超收問題現狀

一般而言，財政超收是指財政收入執行數超過年初預算的數額，這一部分形成了政府的計劃外或預算外收入。一般情況下，財政超收現象多表現為一種預算誤差現象，是一種短期、暫時性的“留有余地”或“預防性收入”的財政現象。而我國的財政超收卻日漸呈現出一種“擴大化、常態化”的趨勢。

據人大財經委測算，2006年我國財政超收總額為3920億元，2007年上升至7239億。即便在全球經濟低迷的2008年和2009年，我國每年仍有2000多億的超收。2010年我國財政超收紀錄再次刷新，達到9172億元。據有關機構預測，2011年我國財政收入將達到103700億元，超收近1.4萬億元。從2000年到2011年，我國財政超收累計將高達5萬億元。由下圖看出，1994年分稅制改革后地方財政收入除當年同比下跌外，此后各年與全國財政收入一道大幅高于GDP增幅，且2000年前后，全國財政收入增速與GDP增速差距顯著拉大。此后2008，2009兩年因金融危機增幅有所回落，但在2010年再次提升。

數據來源：中華人民共和國財政部、統計局網站，《中國財政年鑒2010》1994-2010全國、地方財政收入與國內生產總值的總量與增幅對比

短期、暫時、偶然的財政超收，有利于地方政府調節盈余以備不時之需。而長期、持續和常態化的財政超收無疑將打破財政預、決算制度平衡，并對實體經濟和國民收入產生不利影響。從微觀層面看，過度的財政超收可能引發企業成本上升、民間投資乏力、國民收入實際降低等問題。從宏觀層面上看，過度財政超收可能引發各級政府預算膨脹、財政收支過度等問題。此外，為確保下年預算不因上年的結余而對新編預算的降低，部分地方政府年底“突擊花錢、花大錢，不講效益亂花錢”現象嚴重。

2.2 財政超收問題的成因分析

2.2.1財政預、決算調控難度增大

從客觀經濟層面看，隨著經濟的發展，影響經濟與財稅變量的因素越來越多，財政收入的增長彈性也越來越大【3】。自我國由計劃經濟向市場經濟轉變以來，日益增多的新經濟發展要素、生產形式以及財稅理論的革新，令財政部門對計劃數與實際數差額的控制愈發困難。此外分稅制改革極大提升了財政收入的增長彈性。據測算，1980-1993年我國財政收入的增長彈性為0.64，到了1994-2002年間這一指標達到1.7。日益增多的經濟與財稅影響變量與大幅提升的增長彈性，也導致財政收入的波動幅度及增長趨勢越發難測，也令財政部門對財政預、決算平衡的調控難度不斷加大。

2.2.2相關預算法律不完善 預算制度監督不力

從客觀制度層面看，相關預算法律和預算制度的不完善和監督不力，也是造成財政超收的重要原因。一方面，我國預算法對“短收”和“超收”問題規定不一，《預算法》對預算中的“短收”（即實際收入比預算收入少）問題規制嚴格，但對于預算超收問題，我國目前還沒有相關限制性規定。另一方面，對預算制度監督力度的不足和部分政策制定的不到位，也是財政超收的重要原因之一【4】。例如我國財政預算體制內存在著一種“超收獎勵”的現象。2009年山西省大同市曾出臺《財政收入超收獎勵辦法的通知》，對國稅局、地稅局實現財政總收入超額的，每超1%將獎勵20萬元，地稅和國稅系統最多獎勵分別可達700萬元和600萬元。盡管政策的初衷是為了鼓勵地方財政系統保質保量完成正常預算收入，結果該機制卻可能成為財稅部門的“增收”激勵，也無形中助長了地方財政部門的逐利性征收行為。

2.2.3財政超收成為地方政府增加資金來源的重要渠道

從資金用度的主觀方面看，財政超收構成了地方政府增加資金來源的另一個重要渠道。對地方政府而言，在國家開始逐步清查地方融資平臺并收緊相關措施時，剛性的財政支出增長，迫使地方政府不得不對財政超收這一“替代性”收入來源加大挖掘力度。另一方面每年多收的資金，事實上成為游離于政府預算外而又成為政府支出計劃中的一筆“額外”財富，各地政府對此類資金具有高度自由裁量權，在此激勵下地方財政超收現象頻繁也就不難理解了。

3、監管收緊環境下處理地方融資平臺發展與財政超收問題的建議與對策

地方融資平臺和財政超收，前者隸屬金融范疇，后者屬于財政范疇，二者本身的關聯度并不很高。然而上述問題卻在2010年國務院啟動對地方融資平臺的清理與管控后產生了某種微妙的聯系。作為地方政府，為加速地方經濟與社會發展，財政內的收入顯然不能滿足跨期巨額投資和剛性財政支出的要求。因地方融資平臺具備一次性資金借入數額大、監管少和行政及公眾阻力小等優點，地方融資平臺便應運而生。而在監管措施收緊這一不利環境下，地方政府對財政超收這一“替代性”收入手段便更為重視，導致財政超收程度進一步加大。這也反映出地方政府與中央政府在地方收入問題上的一種經濟博弈。

3.1積極推進地方政府融資平臺市場化多管齊下嚴控地方融資平臺風險

地方融資平臺的出現，均源于地方政府對現行政府融資渠道狹窄這一現實作出的對策反應。出于對地方政府償債風險的謹慎和對社會穩定層面的考慮，地方政府獨立發行債券的設想一直未成為現實。然而隨著地方經濟實力的不斷攀升，個別經濟實力突出的地方已完全能夠承擔自身發債還款風險。通過發行債券，不僅有利于分散銀行系統的貸款風險，也有利于政府公共收支的透明化，公眾債券持有人也有了更多低風險收益選擇。目前財政部正式批準了上海、浙江、廣東、深圳等四地政府的發債試點，也體現出中央政府為徹底解決地方融資平臺高風險問題的政策新走向。因此只要加強對地方發債程序和償債機制的監管，發行地方政府債券將成為一種突破目前融資瓶頸的有效手段。

另一方面，對現有地方融資平臺的監管要多管齊下，嚴控嚴管。為防范潛在的債務風險，各級政府和監管部門要對各類地方融資承載主體公司的法律資格及其注資的合法性、有效性進行嚴格審查，審慎評估其風險抵補能力和運營合理性。同時，要加強對地方融資平臺所涉項目全過程進行監督，有效識別運行項目的個體、區域和全局性風險，從而變政府風險為商業風險，最大限度降低金融系統性風險。

3.2加快地方預、決算制度改革，促進財政超收行為監管的標準化和常態化

地方財政超收，某種意義上可看作地方政府獲得游離于預算體制和監管制度外的一項“額外”收入。體制外收入的增加助推了計劃外支出的增長，財政收支的雙擴張將邊緣化財政預、決算體制，并可能引發政府非計劃購買擴張、宏觀經濟不確定性增大、中央對經濟的調控效果降低等問題。因此，各級立法部門應及時補充并完善相關預算法律法規，特別是對“短收”和“超收”現象要實現雙向管理、雙向調控。此外，針對財政超收情況特別嚴重的地區，還可采取“增速錨定，橫向定位，縱向調整、動態監控”的策略，即把財政收入增幅錨定在一定區間，由監管當局對該指標常態化監控，對多次出現超額增長的地區要查明原因，督促改正。

3.3加強資金盈余地區和資金匱乏地區的合作，實現發展共贏

地方政府融資模式向“政府間融資”與“政府——市場”并舉轉變，也是緩解地方政府對融資平臺和財政超收兩措施頻繁使用一種策略。國家應適時加強對各地方政府的引導，對經濟欠發達地區過度建設與投資行為進行規制，避免其資金用度緊張加劇。同時要加強各地區及中央金融財政負責人的溝通活動與對話，促進資金盈余與短缺地區的合作，通過在中央協調下的各地財政部門的溝通，盈余地區的超額資金被以戰略投資或貸款形式向匱乏地區轉移，既可避免資金直接低效消耗，又為資金拆出方政府帶來一定收益，亦可加強各地政府間的資金共享、發展共贏。而部分融資的政府間借貸行為也減輕了地方政府的債務風險水平，釋放了社會其他經濟單位急需的資金配額，有利于降低全社會金融和財政系統性風險。

參考文獻：

[1]王飛，熊鵬.我國地方融資平臺貸款現狀與風險：規模估算與情景模擬[J]. 中國經濟問題，2011（1）：44-52.

[2]王水珍.我國財政超收收入研究及其對策[J].中國商界2008（2）：9.

[3]中央財經大學稅收研究所課題組.我國財政超收收入研究[J].中央財經大學學報，2007（4）：1-5.

[4]王蘊.財政超收條件下的預算政策研究[J].宏觀經濟研究，2009（8）:24-29 .

[5]高自強.關于地方融資平臺貸款風險的認識與思考[J].中國金融，2010（16）：21-22

（作者單位：重慶工商大學長江上游經濟研究中心）