維護高校校園安全穩定呼喚更高位階立法

摘要：近年來，我國高校校園傷害事故頻繁發生，但是由于沒有直接的法律依據，校園安全穩定工作往往無法可依。為了規范校園安全管理工作，維護高校校園安全穩定，校園安全立法迫在眉睫。本文擬從校園安全現狀研究入手，分析校園安全立法的必要性和可行性并提出校園安全立法的相關對策建議。

關鍵詞：高校校園；校園傷害；校園安全法

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)09-0111-03

隨著我國教育事業特別是高等教育事業的快速發展，校園與社會的“圍墻”逐漸模糊，校園周邊的環境也愈加復雜。近年來，校園傷害事故頻繁發生，高校的治安案件和刑事案件呈上升趨勢。校園的安全問題已經成為社會各界和輿論媒體關注的焦點。然而，在校園安全面臨威脅時，高校沒有保衛校園安全的執法權限，學校、教師以及學生的合法權益無法得到保障，校園安全穩定工作無法可依。“誰主管，誰負責”的原則成為空話，廣大師生安全，學校的穩定和校園的正常秩序缺少切實有效的法律保護。因此，加強高校校園安全穩定工作的立法研究，呼吁校園安全法的盡快出臺，對我國現今教育事業以及民主法治化進程的發展都有著不可忽視的重要意義。

一、當今高校校園的安全問題

隨著高校大規模的擴招，學生的來源、成分、結構都發生了很大的變化。近年來，我國大學校園安全事件的發生頻率正呈上升趨勢，一些校園暴力慘案與日俱增。據調查統計。國內每年有一萬名以上的學生因安全問題受到傷害。上海商學院的火災奪取花季的生命，中國政法大學的弒師案令人發指。不勝枚舉的大學校園安全問題引起社會各界的強烈關注。根據案件和事故發生的特點，大學校園安全問題主要包括：(1)校內學生違法犯罪，如學生內盜、聚眾斗毆、性騷擾等；(2)校外侵害。尋釁滋事、偷盜、詐騙等；(3)校內外交通管理混亂。重大交通事故呈上升趨勢，嚴重威脅師生生命安全；(4)校園安全管理混亂，安全防范意識薄弱。火災事故、爆炸、食物中毒、煤氣中毒等意外傷害事件增加。

二、我國校園安全立法的現狀

近年來，校園安全事故頻繁發生，校園安全形勢相當嚴峻。而我國關于校園安全的立法幾乎是一片空白。頻發的學生傷害事件給教育改革和發展及教育行政和司法機關的工作帶來了嚴重的消極影響。校園安全問題引起了社會各界的廣泛關注。由于我國處理校園安全事故的法律依據均散見于《民法通則》、《刑法》、《教育法》、《治安管理處罰條例》等法律法規的規定中，可操作性不強。2001年上海出臺了我國第一部《上海市學生意外傷害事故賠償辦法》，但其適用的地域有限，適用的對象和范圍也僅僅限于中小學生的意外傷害事件，對于高等院校的學生卻不適用。2002年教育部頒發了《學生意外傷害事故處理辦法》(以下簡稱《辦法》)，這是我國目前唯一的一部全國性的，處理各級各類學校學生傷害事件時普遍適用的處理辦法，此后各省市都相繼出臺了學生傷害事故處理辦法，這些法規的相繼出臺為校園筑起了一道安全屏障。

然而，我們應當清楚的認識到，現有的《學生傷害事故處理辦法》是教育部制定的部門規章，法律效力較低。《刑法》僅僅只能解決罪與非罪、犯罪后如何處罰等問題，且《治安管理處罰條例》也僅僅只能解決違反治安管理的行為以及違反后如何處罰等問題。兩者主要是對校園內外的犯罪行為與違反治安管理行為作出界定、處罰，而不能解決如何進行前期管理、如何加強預防等一系列問題。從宏觀上講，它只能解決校園安全穩定工作的局部問題，而不能解決校園安全穩定工作的全局問題。面對如此嚴峻的校園安全形勢，校園安全法制保障卻顯得非常軟弱，主要體現在以下幾個方面。

1.校園安全穩定立法工作嚴重滯后。到目前為止。我國尚無一部專門的、系統的、綜合的校園安全法律。我國處理校園安全事故的法律依據可操作性不強。校園安全法制建設嚴重滯后于學校的安全需求，也落后于我國整體的立法進程。

2.校園安全法律體系不健全。校園安全穩定工作即是在教育教學活動期間，圍繞著預防、保護學生的人身安全和處理學生安全事故的一系列工作。建立校園安全法律體系的重要目的是以前期的預防和管理為主，盡量控制校園安全事故的發生。維護教學活動的正常秩序。我國現行的有關處理校園安全事故的法律法規主要是對校園內外的犯罪行為以及違反治安管理的違法行為作出界定和處罰，而對于校園安全的前期管理、預防等問題卻無力解決，無法從根本上減少和遏制校園安全事故的發生。

3.校園安全穩定工作規范立法層次不高。到目前為止，全國人民代表大會及其常務委員會沒有出臺校園安全保衛方面的專門法律，甚至連國務院也沒有出臺過一部有關校園安全保衛方面的專門行政法規。教育部2002年頒布的《辦法》作為國務院的部門規章在實踐中缺乏法律效力，也僅僅只能作為司法審判的參照，且內容也遠遠不能涵蓋校園安全應有的內容。

4.校園安全穩定工作法律實施機制弱化。公安部《關于企業事業單位公安機構體制改革的意見》明確：校園安全保衛組織不再是公安機關的基層組織，它只是學校內部的職能部門，校園安全保衛組織的公安性質和職權被取消了。面對不斷惡化的校園治安狀況和日益復雜的校園周邊環境，校園安全保衛組織無能為力。

三、校園安全立法的必要性與可行性

以上情況告訴我們，為了完善教育法律法規體系，不斷深化教育體制改革，保障師生生命財產安全，制定《校園安全法》已經迫在眉睫。

(一) 校園安全立法的必要性

1.社會發展的客觀需要。任何一部法律的出臺，都是社會發展到一定階段的產物。實行改革開放三十多年來，我國經濟建設在飛速發展的同時，違法犯罪現象也在上升，社會治安狀況日趨嚴峻。伴隨著教育體制改革的深化，學校隨著社會的變化發展也日漸社會化。由于高校學生長期處于集體學習生活的狀態，圍繞學校周圍的環境自然形成一個復雜多樣的小社會，而廣大師生則成為這個小社會較為固定的消費群體。由于這種環境的不斷擴大和復雜，威脅校園安全穩定的事件屢屢發生，學校也一次次的處于罪與非罪，罰與被罰的兩難境地。為了減少這些糾紛給學生人身安全帶來的傷害，維護學校正常安定的教學秩序，教育領域迫切需要一部《校園安全法》，以規定學校與社會的管理行為，合理劃分社會、學校、家長及當事人的責任。

2.填補法律空白的需要。迄今為止，我國還沒有一套專門的校園安全法律規范體系，存在嚴重的立法空白。長期以來，關乎億萬師生安全、保障校園安全秩序的高校安全工作大都無法可依。2002年教育部出臺的《學生意外傷害事故處理辦法》也僅是針對中小學生人身傷害安全的處理辦法。《辦法》作為國務院的部門規章處理范圍窄，且在司法實踐中缺乏法律效力，并未能涵蓋校園安全法的應有的內容。目前，有關學生權益保護的相關法律法規零星分散，針對高等院校校園安全工作的法律規定更是寥寥無幾。所以，只有加快校園安全立法的步伐，完善教育法律法規體系，才能保障校園安全秩序，維護教育事業的和諧發展。

3.司法審判實踐的需要。《辦法》的產生對維護校園安全穩定工作起到了一定的積極作用，是我國校園安全立法的里程碑。然而，從嚴格意義上講，它并不符合校園安全立法的要求，法律效力過低且僅僅只能作為法院判案的參考而已。此外，《辦法》對學生主體的認定并未做民事行為能力上的區分，可操作性不強。我國現有的法律已不能完全處理校園傷害事故，制定校園安全法律是完善司法審判的客觀需要。

(二) 校園安全立法的可行性

1.黨和政府多年一貫高度重視校園安全穩定工作。長期以來，黨和政府非常關心校園安全保衛工作。江澤民、胡錦濤等中央領導同志為此都先后作了一系列重要指示，要求各級政府和教育戰線各級領導要高度重視校園安全保衛工作。黨中央、國務院多次召開會議、下發文件，同時還建立了一整套的工作制度。2005年3月兩會期間，針對人大代表對校園安全立法的提議，教育部高度關注從制度上和立法上推動此問題的解決。全國人大內司委在兩會結束后對校園安全情況作了專題調研，并召開有關部門參加的座談會聽取意見，組織了多次實地調研，為校園安全立法工作奠定了堅實的基礎。目前已經頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》也對校園安全立法工作進行了規劃。

2.立法已經具備相應的基礎。近年來，校園安全立法議案在全國人大會議上連續提出。早在九屆全國人大四次會議期間，72歲的西南交通大學博士生導師陳大鵬代表在議案中呼吁盡早制定《中華人民共和國校園安全法》，使校園安全管理有執法依據和執法隊伍，走上依法治校的法治軌道，與陳大鵬代表提出同樣內容議案的還有江建中、劉豫陽等700多名代表。2005年3月兩會期間，華中師范大學周洪宇教授提出：盡快出臺《校園安全法》，厘清學校與社會各法律關系主體的權利、義務和責任，為處理校園人身損害案件樹立統一標準。在國務院批準頒發的《企事業單位內部治安保衛條例》中明確指出：“高等學校治安保衛工作的具體規定由國務院另行制定。”這是我國校園安全立法的一個重要里程碑，標志著我國校園安全立法又邁進了一大步。

3.立法研究為立法做了理論準備。自2002年教育部頒布《辦法》以來，法學理論界積極開展研討，眾多法學者高聲呼吁國家應該對校園安全立法。

早在2000年高教保衛學會就提出了《校園安全法》的建議第一稿。2001年又在北京召開了校園安全法立法研討會，對建議第一稿進行了大量修改，形成了《校園安全法》建議第二稿。2002年在北京大學召開“新世紀高校安全管理研討會”上，來自高校和公安部、教育部以及國際校園執法者協會的50余位代表又對校園安全立法進行了專題研討。與會代表強烈呼吁“盡快制定《校園安全法》。2009年，在長江教育研究院組織的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》專家座談會上，就制定《校園安全法》這一問題，眾多學者專家展開了學術探討，并建議國家盡快出臺。

4.制定頒布實施校園安全穩定工作法規是國際通行慣例。學校如何采取措施防范各種安全事故的發生，已經成為世界性的研究課題。不少發達國家都制定了體系較為完備的校園安全穩定法律體系。美國早在20世界60年代就由各州立法建立了校園警察，后來又由聯邦政府制定了校園安全法。而日本、加拿大等國也同樣構建了一套以保護校園安全為內容的法律法規體系。這些國家的立法經驗將為我國的校園安全立法工作提供寶貴的資源。

可以說，國內目前關于高校安全穩定工作立法的研究已經進入了一個新的高潮期。立法工作已經具備了天時、地利、人和等諸方面的條件，制定一部統一的校園安全法律指日可待。

四、我國校園安全立法的相關對策建議

由于我國校園的社會化發展，現有的法律法規已經遠遠不能保障當下的校園安全和穩定，校園安全立法工作勢在必行。

1.借鑒國外先進立法經驗，構建完備的校園安全法律法規體系。校園安全問題關系到一個國家的社會安全與穩定，一直都是國際上學術研討和經驗交流的重點與難點。校園安全事故的發生原因復雜，且處理涉及面廣泛，要真正有效的預防和處理校園安全事故，單憑某一部法律是難以奏效的。一些國家對此有著較為先進和成熟的立法經驗。例如，美國的校園安全法律法規涉及廣泛，幾乎涵蓋了所有的范圍。1990年由克林頓親自簽署通過了《學校安全條例》和《學生權利法案》，要求大學要收集每年發生在校園里的具體案件的數量。并且在每年的9月1日報告上學年發生的校園案例。為保障學生的生命安全，美國還專門制定了《校車法》。為了加強學生道德品質的教育，2001年美國通過了《不讓一個學生落后法》，該條文確立了學生的道德品質教育和培訓計劃，包括社會責任、誠信、公正等內容，以保障校園安全。素以重視教育發展著稱的日本，其現行的教育法規體系是十分完善嚴謹的。僅有關處理學生人身傷害事故的法律法規就有30余部，形成了以《學校教育法》、《國家賠償法》、《傳染病預防法》、《日本體育及學校保健中心法施行令》為主的一套完備的處理學生人身傷害事故的法律法規體系。其詳細程度到對教室面積，燈光明亮程度，學生課桌椅制作材料與形狀都做了強制性法律規定。此外諸如學校應遠離高速公路、機場、有危險的化工廠及環境污染嚴重的地方，都以法律形式加以規定。這一系列的法律規定為校園安全事故的有效預防和正確處理提供了充分的法律依據。

因此，在校園安全立法迫在眉睫的今天。我們要充分借鑒國外先進的立法經驗，根據我國社會發展和教育事業的實際情況。構建起一套完備的涉及校園安全各個方面的法律法規體系。

2.設立專門機構，明確法定程序。校園傷害事故發生后，當事人應該擁有一個清晰明確的訴求環境，即專門的訴求機構和嚴格的法定程序。筆者認為，針對校園傷害事故，也應當成立一個專門機構，對事故責任進行認定、鑒定和處理。這些機構可以設立在各級政府教育行政主管部門內，統一受理本轄區內的學生傷害事故糾紛。有些國家規定，學生傷害事故這類糾紛首先是由教育行政主管部門處理，并在該部門內部設立了專門的事故責任認定機構。如果對該行政主管部門的裁決不服。可以向法院起訴或者以此糾紛的訴求直接向法院提起訴訟。

我國也可以依照這種方式，將這類糾紛交由教育行政主管部門處理。考慮到糾紛處理及責任認定的專業性和效率性，筆者建議我國可以在教育行政主管部門下設各個層級的專門的學生傷害事故責任處理機構，對事故責任進行認定、鑒定和處理。這些機構必須具有嚴格的法定程序，如果當事人對本級事故處理機構的認定和裁決不服才可以逐級申訴，或者直接向法院提起訴訟。從嚴格法定程序上保證校園傷害事故糾紛的公正處理。維護廣大師生的合法權益，保障校園安全穩定工作的順利進行。

3.創建完善的校園安全事故賠償制度。校園安全事故的賠償問題一直都是糾紛處理的難點。由于校園傷害事故發生在校園所輻射的范圍內，學校方理應承擔一定的賠償責任。但現實中，我國的學校多為公辦院校，且大多數為非營利性社會公益事業單位，往往無法負擔巨額的賠償費用，還會因不堪賠償的重負而影響正常的教學工作，同時也會因為不能及時給予相應的賠償而使受害人的利益得不到適時的維護。這一系列問題引發的根源就在于我國缺乏科學的校園安全事故賠償制度。因此，要通過校園安全立法規定完善的事故賠償制度。根據我國的實際國情，筆者認為可以從兩個方面人手。首先，要把公辦學校學生傷害事故賠償的款項納入各級政府的財政預算，實行國家賠償。其次。建立社會保險機制，要求學生投入身傷害保險，學校投傷害事故責任保險，形成學生投保、學校投保、社會風險基金保障良性運作機制。總之，無論是納入財政預算還是建立社會保險機制，其最終目的都是不能因為傷害事故的賠償問題影響到學校的正常教育活動，并最大限度地維護受害方的合法權益。

責任編輯 文嶸