公共管理視野下推進新時期我國公民有序參與的對策思考

摘要：公民參與是民主政治的核心問題，無論對于政治國家，還是對于公民社會，公民參與都是實現善治的必要條件。公共管理的實現需要公民的參與和支持，這就要求政府管理者在制定政策、執行政策時必須考慮到公民的利益需求，將公民參與引入到公共政策中來，從而提升政府公共服務品質。在明確我國公民有序參與公共管理的基本原則，不斷提升公民在公共管理中的參與意識和參與能力的基礎上，對新時期我國公民有序參與公共管理在構建完善的政務公開制度、構建完善的公共決策聽證制度、構建完善的法律保障制度、創造非政府組織的有序參與機制和發展公私合作生產的利益協調機制五個方面提出了相關對策建議。

關鍵詞：公共管理；有序；公民參與；對策

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)09-0081-04

一、我國公民有序參與公共管理的基本原則

公民參與公共管理的有序化是公共管理治理理論發展的需要，是人的全面發展的需要，是提供公共產品的主體范圍擴大的需要，也是電子政務發展的需要。如果公民在成為公共管理主體、參與公共管理活動、監督公共管理行為和參與電子政務管理等方面都缺少程序規則，就會導致公共管理主體缺位、公共管理活動錯位和公共管理監督失位。有序的政治參與(包括對公共管理的參與)是民主政治的內在要求，公民參與公共管理的有序化具有時代意義。

(一) 制度化與程序優先原則

1.制度化的原則。有序的民主應該是制度化的民主，參與公共管理的制度化是帶有根本性全局性的問題，它可使公民參與公共管理變為可以預期的行為。公共管理追求人的全面發展僅靠憲政規定的權利是不夠的，還需要參與的制度化來實現。

2.程序優先的原則。公民參與公共管理首先就要有確定的參與程序，程序規則比實體規則往往更具意義。公民成為公共管理的主體需要依程序辦事，公民參與公共產品的生產需要依程序辦事。公民行使民主權利也需要依程序辦事。公民在公共管理過程中實現自己的權利現在缺的就是這些程序，公民急需這些程序來保障自己的實體權利。

(二) 科學化原則

公共管理中的公民參與涉及政策過程、群體決策以及決策體制等。因此，科學化原則并不單指在公共政策制定的過程中采用科學的技術和方法。它還應該包括公共權力和公共責任配置的合理化，公共政策制定諸程序的合理化。通過設計科學的體制而將公民參與公共政策制定的行為制度化以及在政府與公民共同決策的過程中各種定性和定量方法的綜合運用。

(三) 公平原則

社會公平是一種重要的公共物品。它體現了人們利益需求的相對滿足感，反映了社會公共生活中利益關系的和諧，并且也是社會秩序穩定的基礎。公民參與公共政策的制定過程本身就是對利益關系和利益格局進行局部或總體調整的過程，它決定了特定社會形態下的利益分配方式。可以認為，公民參與的方式的公平性直接影響著公共政策以及利益分配的公平性。公平性標準意味著參與方式應具有較大的包容性，即可以為大多數公民采用，并且具有準確界定公民利益的功能。

(四) 效率原則

對公民參與方式的效率要求來自于兩個方面：公共政策制定的效率和公民參與的效率。公共政策出臺的目的是解決社會問題，而公共政策制定的快慢對社會問題的嚴重性與及時解決具有直接的關系。公共政策出臺的滯后必然會使已經存在的社會問題的嚴重性加大。公民參與受時間、范圍和程度的限制，沒有效率的參與則失去其存在的意義，因此，效率也是公民參與方式優化選擇的一個重要的原則。從成本一收益分析的角度來看，就是要以最小的參與方式實施成本換取最大的參與收益。

(五) 權變原則

權變是指事物要隨環境的不同變化而變化。權變原則是要求公民參與方式的選擇不僅要根據政策類型、政策制定范圍等因素選擇一個恰當的公民參與方式，還要隨著具體的政策環境的變化而對公民參與方式的選擇也有變化。參與方法并不是單獨使用的，在大多數情況下，公共管理者應當采用多種參與形式而不是一種。托馬斯建議，公共管理者“在解決政策問題時不應把自己只局限于一種公民參與方法上。公共管理者必須考慮具體問題的內在性質和要求，同時也要時刻注意這些要求隨問題發展所產生的變化，在此過程中吸納公民參與，以便能夠更大限度地提高公共管理的有效性。”

二、提升公民參與公共管理的參與意識和參與能力

公民參與公共管理不僅是政府的事，也是公眾個人的事，公民的參與意識和參與能力對于公民參與公共管理有著至關重要的作用。

(一) 強化公民的參與意識

1.培養公眾的“人民主權”意識。當公眾參與權利受到國家機關和國家工作人員侵犯，不能有效參與公共政策制定時，能自覺地依法維護自己的權利，才能以國家權力主體的身份積極、主動地參政，并對國家權力進行監督，充分行使憲法和法律所賦予的批評、申訴、控告、檢舉等權利，真正實現政策參與。

2.培養公眾的主動參與意識。現代民主政治的協調運行和發展，主要是靠公眾的自覺、主動參與來實現的，公眾參與意識的價值在于能外化為自覺的參與活動，并對公共權力運行的方向、過程和結果發生現實的影響。參與意識是公眾民主意識至關重要的部分，公眾的參與意識越普遍、越自覺，參與的行為越廣泛、越深入，民主政治就越發展、政治文明就越進步。

3.樹立公眾的“民主價值觀念”。社會主義政治文明建設需要培養一種科學的，能反映社會主義本質和現代政治文明特點的民主價值觀念。為此，我們應當在以下幾個方面加以努力：培養公眾正確的民主價值目標。運用民主權利的目標應是為了追求最大多數人的共同意愿和利益，同時也包含了個人的意愿和利益。培養公眾“民主規則”的價值觀念。當公眾運用民主手段時，應重視和遵守民主規則，如少數服從多數、民主集中制、民主權利平等等民主原則。樹立對不同的民主政治制度進行正確價值評判的理念。應該吸收和借鑒人類優秀的民主觀念和民主制度，以推動中國的民主政治建設。

4.增強社會責任意識。責任意識的培育要依賴一定的政治文化。一般來說，有利于公民參與發展的文化氛圍有普遍的平等觀念、廣泛的自主意識、強烈的社會責任感和高度的法制原則。因此，推進和完善公眾、公民參與，必須塑造全新的參與型政治文化，增強公眾的社會責任意識，使公民自覺意識到自己作為國家和社會主人的地位，從而深化對決策體系的了解和認知，積極主動、合理、有效和有序地參與各項公共政策的制定及執行。

(二) 培養公民的參與能力

一些公民有很高的參與熱情和強烈的參與愿望，但是由于其素質不高、能力有限，致使公民的參與效率很低。所以，必須加強對公眾的教育和培訓，增強其參與能力，拓寬公民政治參與的渠道和途徑，有效地進入參與角色。

首先，必須大力發展文化教育和科技，加強對公眾相關政治知識和技能的傳授，提高公眾的文化素質和政治素質。對此，應當通過向公民傳授必需公民參與的知識，尤其是相關的法律知識，讓公眾懂得如何參與公共政策制定過程，了解如何通過參與公共政策制定來保護和實現自己的合法利益，從而提高公民參與公共政策的技能，增強公民參與的有效性。

其次，要提高公民參與的效能感。效能感是影響公眾參與公共決策的重要因素，它是人們對自己影響能力的認知，決定著公民參與決策的深度和強度。因此，要通過大眾傳媒，采取群眾喜聞樂見的形式，深入淺出、通俗易懂地普及政治知識，并積極引導群眾參加討論，以提升人們對公眾事務的興趣；要改變其在人們心目中枯燥、繁瑣和冷酷的形象，使公共事務活動與人民的生活更貼近，從而提高廣大群眾的政治感受力和參與熱情；要采取各種形式的教育來培育公眾的參與能力，通過各種形式的活動增加他們的效能感，使他們覺得有能力影響政府，政府重視他們的參與。

三、新時期公民有序參與公共管理的對策思考

(一) 構建完善的政務公開制度

隨著通訊技術和電子計算機技術的快速發展，互聯網的運用為我國推行政務公開創造了條件，為政府信息的公開提供了重要的平臺，也為公民參與公共決策和公共管理提供了更多的機會。為充分調動公民參與的積極性和培育公共責任創造了條件。雖然互聯網的發展為政務公開創造了條件，為解決以上問題，應以構建完善的政務公開制度為突破口，建立一整套的法規制度，來保障政務公開的推行。(1)要積極推進政務公開配套制度的立法工作，使《政府信息公開條例》的施行取得實效。條件成熟的地區和部門要研究制定地方性法規或規章，真正把政務公開納入法制化軌道。(2)要建立健全主動公開和依申請公開制度。對于應當讓社會公眾廣泛知曉或參與的事項，要及時主動向社會公開。暫時不宜公開或不能公開的，要報上級主管機關備案。(3)要完善政府新聞發布制度，通過政府新聞發布會定期發布政務信息。今后還應在兩個方面進一步加強：一是加強各級政府在新聞發布活動中的策劃能力。既要圍繞黨和國家的中心工作，也要密切聯系公眾關注的熱點問題，主動地定期發布信息，引導媒體和公眾的關注點。樹立科學的政府新聞觀，增加各政府部門定時定點、自主發布新聞的活動，主動地闡述、解釋中國政府的各項方針政策。二是加大政府新聞發言人的培訓和新聞發布會的評估工作。(4)要建立健全政務公開評議制度。把政務公開納入社會評議政風、行風的范圍，組織人民群眾對政務公開的內容是否真實、準確、全面，時間是否及時，程序是否符合規定，制度是否落實到位等進行評議。(5)要建立健全政務公開責任追究制度，明確政務公開工作各部門和單位的責任。對工作不力、搞形式主義的，要嚴肅批評，限期整改；對弄虛作假、侵犯群眾民主權利、損害群眾合法利益、造成嚴重后果的，要嚴肅查處。

(二) 構建完善的公共決策聽證制度

我國《憲法》第27條明確規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這一規定為在行政程序中建立聽證程序奠定了憲法基礎。在具體規定方面，1996年，以《行政處罰法》為契機，我國首次以法律的形式確立了聽證制度。2000年《立法法》規定在行政法的起草過程中為廣泛聽取意見可以采取聽證會的形式，使聽證制度推進至行政立法領域。2002年1月，在中共十六大政治報告中首次明確提出要建立聽證制度。2004年7月1日起施行的《行政許可法》以專節對聽證程序做出了詳細具體的規定，囊括了聽證的所有形式。為進一步完善我國的聽政制度，真正發揮聽證會的作用，需要從三方面開展工作：(1)建立公正、公開的聽證代表篩選程序。只有首先篩選出合適的聽證代表，才能最廣泛的代表各個利益群體的意見。要保證篩選過程的公開透明，防止聽證單位對篩選過程的干預甚至是操縱，防止最后篩選出的代表都是聽證單位的利益相關人。最后的聽證結果應與民意調查結果相吻合，若兩者差別較大則必須重新聽證。(2)做好聽證程序化和規范化工作。聽證單位必須對聽證會的有關程序如材料的提供、聽證記錄、聽證報告的擬定、聽證事項、聽證過程的公正等問題有一個詳細的，公開的計劃。可通過制定相關法律法規對聽證程序進行規范。(3)聽證結果公開。避免暗箱操作和強勢干預的最好辦法就是把聽證結果放在陽光下公之于眾，一方面可以對比聽證結果與民意調查結果是否相吻合以及兩者出現差異的程度：另一方面可以監督聽證結果是否影響到原定需要聽證的方案，若兩者差異較大則必須在對原方案進行修改后重新聽證，直至聽證通過。

由此可見，完善我國的公共決策聽證制度，對我國的政府職能轉變，提高政府行政管理水平發揮了積極作用。行政機關實行聽證制度不僅有利于政府行為的法治化，防止行政機關利用壟斷地位謀取不正當的部門利益，而且有利于雙向溝通、民主參與，消除由于信息不對稱造成的不信任。同時，公民參與公共決策聽證會，也為政府制定公共政策提供依據，為公共政策的順利推行奠定了民主基礎。

(三) 構建完善的法律保障制度

公民參與制度的構建是一項系統工程，需要完善多方面制度，但在我國的社會實踐中，多方面制度的構建都離不開法律保障制度的完善。因此，構建完善的法律制度是構建公民參與制度體系的基礎工程。至今，我國還缺乏系統規范公民參與公共決策與公共事務管理的法律或法規，為推進政府信息化，我們必須制定相應的法律、法規、政策、標準。此外，構建完善的法律保障制度還應完善“行政程序法”、“公民參與法”等相關法規，以保障公民依法參與公共決策和公共管理權力的實現。(1)從我國目前的政治、經濟、文化的發展水平看，制定“行政程序法”有其客觀必要。“行政程序法具有兩方面的功能：一方面限制了行政人員的隨意和專橫，維持了法律的穩定性和自我完整性；另一方面給了公民自由選擇的適當的空間。因此，如果我們要實現有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有公民參與的制度化保障這樣一種社會狀態的話，那么行政程序法可以作為其制度化最重要的基石。”行政程序法對民主政治的發展意義重大，并歸納出行政程序法的幾種機制構成，即民主參與機制、民主保障機制、民主監督機制等。具體而言，民主參與機制一般通過制度情報公開制度、聽政制度、咨詢制度、訴愿制度等加以實現。而行政程序法的民主保障機制主要表現為對公民權利的保障和對行政權力的限制，從而取得兩者的平衡。行政程序法的民主監督機制主要通過其民主參與機制與行政救濟制度體現出來。由此可見，行政程序法的制定和實施將對行政權力的運行實施有效的監督，從而使公民權利得到有效保障，為我國公民參與制度的構建提供法律保障制度。(2)“公民參與法”是以公民為中心的參與公共事務程序，并且強調參與活動的互動過程重于結果。因此，該法的內容包含兩大部分：“參與主體”與“參與活動”。參與主體包括公民個人，以及由公民所組成的自主性公民組織(包括各種非政府組織、非營利組織)。公民參與活動主要是指居民以社區為中心的公共事務的治理事項，包括社區照顧、人際交往、公益衛生、環境保護等公益事項。在對公民參與主體和參與活動作出明確規定的基礎上。進一步對公民參與活動的方式、策略途徑、方法、任務、程序等問題作出具體的規定；參與方式包括：個人參與、社區組織參與、公民組織參與等：策略途徑包括：輔助性行動、支持性行動、保護性行動：公民參與方法包括：調解、商議、合作等：參與任務包括：調動資源、創造組織系統新資源、建立社區聯絡網、促進社區居民的合法權益等。總之，通過“公民參與法”的制定，對推進我國城市社區的發展，促進公民參與社區公共事務的管理將發揮重要作用。

(四) 創造非政府組織的有序參與機制

在我國。非政府組織的發展雖然迅速。發揮的作用日益明顯，但仍然存在較多問題。如發展的宏觀社會環境仍然比較嚴峻；有關非政府組織的立法滯后，管理的法制化程度低等等，使得中國非政府組織在獨立性、自治能力和社會公益性等方面都還存在較大差距，還難以承擔多元治理中非政府組織應該承擔的社會治理任務。而非政府組織則是社會自我治理的重要主體，培育和發展非政府組織是實現我國社會治理模式轉變的前提和基礎，也是構建公共管理中的公民參與制度的重要途徑。(1)營造有利于非政府組織發展的宏觀社會環境。非政府組織的發展，需要民主的政治氛圍，市場經濟體制和以自由、權利、平等、參與為特征的文化環境。因此，要促進非政府組織的發展，必須在政治上繼續加快民主化建設的進程，在經濟上進一步完善社會主義市場經濟；要進一步轉變政府職能，積極推進“小政府、大社會”目標的實現，積極推動社會多元化發展；要進一步加強文化建設。尤其是要加強公民文化教育，培育公民意識和志愿精神，提高公民的參與意識和水平，為非政府組織獲取社會認可，獲取社會資源創造良好條件。(2)完善非政府組織的制度法律環境，建立健全非政府組織的管理、監督、評價等相關制度體系。其一，是要制定和完善有關非政府組織的法律和法規，實現對非政府組織的依法規范和引導。要根據現階段非政府組織的實際情況，逐步制定和形成配套的、不同層次的法律法規體系，用法律形式明確非政府組織的性質、宗旨、地位、組織形式、經費來源、權利、義務等，明確非政府組織成立的必備條件、登記管理的機關及必經程序，盡快建立有關非政府組織的組織管理、財務及收支管理、募捐與捐助、評價與監督等方面的法律法規，完善有關稅收、人事、就業以及福利保障等方面的政策支撐體系，使非政府組織及其運作法律化、制度化、規范化。其二，是要改革完善非政府組織的管理體制。根據“政社分開”的原則，逐漸放松對非政府組織的限制和約束，給非政府組織更大的發展空間。應逐步改變現有的雙重管理體制，簡化登記注冊程序，降低非政府組織取得合法地位的門檻。政府的角色應由“業務主管”逐步轉變為對非政府組織進行業務指導、關系協調和監督。要建立健全包括第三方監督和評估制度、獎懲考核制度、競爭激勵制度等在內的非政府組織運作制度，提高非政府組織服務效率和服務質量，增強非政府組織的獨立性，提高社會影響力。(3)完善非政府組織的內部治理結構、組織體系、規章制度等，提高非政府組織的自我組織能力。一方面，完善非政府組織的內部管理體制。主要是建立健全各項規章制度，使非政府組織的各項活動有章可循：建立健全民主決策機構和制度，克服行政化、官僚化傾向：建立和完善財務會計制度，做到收支規范、賬目清楚、公開透明，保證非政府組織的廉潔性。通過非政府組織的自身建設，形成自我管理、自我約束、自我發展的內部運行制度，增強非政府組織自我組織、自我管理和自我發展能力，提高非政府組織的社會公信度。另一方面，加大政府支持力度。非政府組織的健康發展和能力提高。離不開政府在資金、人力資源等方面的支持和幫助。經費方面，政府要在政府采購、項目扶持等方面對非政府組織進行支持，同時支持非政府組織開展合法的服務和經營，提高其服務性、營業性收入，實現資金來源的多元化；人力資源方面，政府應逐漸改革和完善有關人事管理、就業和社會保障制度。對非政府組織從業人員進行支持，從制度上解決非政府組織人力資源缺乏的困境。政府還應加強非政府組織從業人員的培訓和思想教育。提高他們的專業知識、服務技能和思想道德素質。

(五) 發展公私合作生產的利益協調機制

“公私合作生產”是政府與民間共同合作產出公共服務的模式，是公民參與政策過程的一種具體途徑。在公私合作生產的這種模式中，民眾由單純的消費者轉而成為服務的生產者，促使民眾通過合作的制度，而獲得對公共事務的“控制”與影響，以實現公民的參與權。這種模式是在吸收企業化的生產模式的優點，并運用于政府公共服務的生產。為發揮這種模式的優點，首先政府的職能定位應作調整，將部分職能轉由民間部門經營，其經營形式可采取民營化的方式進行。美國著名民營化理論家薩維斯(E.S.Savas)將其歸納為三種類型：(1)撤資。即公營事業或資產轉移至民間。(2)委托。即政府部門委托私營部門部分或全部財貨與服務的生產活動，但政府繼續承擔監督的責任。(3)替代。當大眾認為政府所提供生產或服務不能滿足社會需求。而民間部門卻意識到此種需求時，私營部門就可替代政府提供某種生產或服務，以滿足社會大眾的需求。

從我國的國情來看，目前發展公私合作生產的利益協調制度的可行方式主要有公共服務的民營化。但在公共服務的民營化的過程中，一方面要充分調動社會力量(包括公民個人、公民組織等)參與公共服務的提供，以彌補政府資金的不足：另一方面，應充分發揮政府在促進公共服務民營化中的宏觀調控、政策引導、依法監督的作用，確保公共服務民營化的順利進行。因此，可從以下幾方面努力：(1)消除不合理的管制。為公共服務民營化創造良好的法律制度環境。公共服務的民營化改革實際上是政府管理體制的改革，所以應為公共服務民營化創造公平、有效、競爭的發展環境：在資金、稅收、價格、土地、項目招投標等方面給予私營部門公平機會：充分利用資本市場的融資功能來鼓勵私營部門積極籌集公共服務事業發展所需的資金；應確立公平、合理、透明、科學的程序，吸引各利益相關方(包括消費者、運營者和來自民間的社會中介組織)參與和監督公共服務項目的決策和投標，以程序的公正來防止其中不規范行為的發生，以維護公共利益；制定和實施有關的法規和政策，對私營部門的投資權、經營權和收益權進行界定和保護，為公共服務民營化提供制度保障。(2)完善政府的監管機制，對公共服務民營化進行必要的規制。由于公共服務的公共性離不開政府的有效參與，所以應建立完善的政府監管機制，對公共服務民營化進行必要的規制：建立公共服務定價機制，根據各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價格聽證會等形式，吸引利益相關方共同參與對公共服務的合理定價，并進行嚴格監督執行；建立和完善公共服務民營化的績效評估制度，通過設立公共服務質量投訴機構和利用社會中介組織定期對民營化所表現的績效進行科學評估并公布于眾，采取獎優罰劣的形式對民營化中出現的服務數量不足、質量低劣、漫天要價等損害公眾利益的行為進行整改。(3)給予公眾某種補償，實現普遍服務。為公眾提供公共服務是政府的職責，所以政府應給予公眾某種支持，避免其陷入集體行動的困境：定期發布關于公共服務民營化的相關信息，為公眾提供咨詢，避免出現信息不對稱的情況；通過資金的支持，幫助公眾組建相關的自治性組織，加大集體行動的力量，以維護公眾自身的利益；通過政策的傾斜，對某些弱勢群體予以補助。使其消費到具有普遍性質的公共服務。

由此可見，政府在引導和規范公共服務民營化的過程中，如何承擔自身的責任，特別是充分發揮非營利組織參與公共決策和公共事務管理的作用十分關鍵。

責任編輯 文嶸