區域基本公共服務均等化的內涵與本質屬性

摘要：區域基本公共服務均等化是我國政府解決區域發展矛盾的重要途徑。它是指不論一個人生活在一個國家的那個地區，只要是該國家的公民，都有權利享受政府提供的最低標準的基本公共服務。無償性、基本性、提供主體的政府主導性、均等性和階段性等是區域基本公共服務均等化的本質屬性。

關鍵詞：區域基本公共服務；均等化；內涵；本質屬性

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)09-0072-04

經過30多年的改革開放。中國經濟社會等各個方面都取得了巨大的發展成就，綜合國力和人民生活水平顯著提高。在經濟高速發展的同時，一系列問題也隨之產生，各地區由于歷史因素、區位條件、國家政策導向等方面的原因發展差距逐步擴大，其中基本公共服務地區間的差距尤為突出。在一些欠發達地區，教育、醫療、公共衛生、社會保障等基本公共服務供給嚴重不足，既不利于當地居民基本生活的保障與改善，也不利于形成有效的人力資本，更不利于當地經濟的發展。因此，加快推進區域基本公共服務均等化的進程，保障各地區居民享受大體相同的基本公共服務。對于緩解當前社會矛盾、保障公民基本權利、推動內需、實現經濟社會的協調可持續發展等都具有重要的現實意義。

由于區域基本公共服務均等化的目標提出時間不長，在中央政府相關文件中對于其內涵與范圍還沒有明確的界定，學術界對區域基本公共服務均等化的專門研究還較少，其內涵和本質屬性還沒有統一的認識。這不僅影響研究的進展，同時也不利于制定出科學合理的區域基本公共服務均等化對策。

一、區域基本公共服務均等化的提出

在發達資本主義國家，沒有“基本公共服務”和“基本公共服務均等化”兩個詞語，公民享受基本均等的公共服務被認為是天經地義的權利，提供基本均等的公共服務是政府的首要職能。在實踐中，各國都通過相應的法律法規明確了基本公共服務的范圍與提供標準，并建立了一系列科學的評價體系保障基本公共服務的提供數量與質量。其中，區域層面的公共服務均等化是解決公共服務均等化問題的重要措施，為扶持相對落后地區的經濟發展，美國從20世紀30年代起就制定了《地方再開發法》、《經濟機會法》、《人力發展和訓練法》和《農村發展法》等。德國通過《聯邦基本法》、《聯邦改善區域結構共同任務法》對各州之間財政均衡發展進行了規定。英國則把“公平”作為公共服務的首要價值理念，強調以國家為主體，對全民實行“平等的最低生活”的普遍保障。

在我國，隨著經濟社會的發展，社會主要矛盾發生了深刻變化。當前正面臨兩大突出矛盾：一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束之間的矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺之間的矛盾。而第二個矛盾又更為突出地體現為地區間及城鄉間基本公共服務差距明顯，不僅影響區域協調發展，也影響社會主義和諧社會的建設。導致區域間基本公共服務差距擴大的原因，既與改革開放過程中主要以經濟建設為中心，淡化了政府的公共服務職能，公共服務嚴重缺位有關；也與區域經濟發展過程中，忽視了基本公共服務在協調區域發展過程中的作用有關。

矛盾的出現及其后果的嚴重性引起了中共中央的高度關注。為解決我國地區間和城鄉間存在的基本公共服務供給嚴重不均等問題，2005年的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出：“健全扶持機制，按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度。”首次提出了基本公共服務均等化問題，并把重點放在改善欠發達地區的基本公共服務方面。此后，2006年3月，十屆全國人大四次會議通過的“十一五”規劃《綱要》明確提出了“逐步推進基本公共服務均等化”的任務。2006年10月，中共十六屆六中全會審議通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，確定了2020年構建和諧社會的目標和主要任務，其中包括“基本公共服務體系更加完備，政府管理和服務水平有較大提高”，提出逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。把“建設服務型政府”作為重要內容，明確了財政促進基本公共服務均等化、支持構建社會主義和諧社會的方向和任務。2007年10月，中共十七大從縮小區域發展差距和完善公共財政體系的角度進一步強調了基本公共服務均等化的重要作用。胡錦濤總書記在十七大報告中指出：“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動。”并指出要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。”明確地把公共服務均等化戰略和區域協調發展戰略捆綁在一起，進一步強調以完善公共財政體系促進區域協調發展。區域基本公共服務均等化問題也由此更加引起政策制定者和學者們的高度關注。

總體來看，無論是基本公共服務均等化，還是更為具體的區域基本公共服務均等化都是我國政府和學術界為解決當前社會矛盾所提出的目標性用語。區域基本公共服務均等化目標的提出也給區域協調發展注入新的內容，即區域間發展是否協調不再僅以經濟指標衡量，而應當把基本公共服務均等化作為主要指標來衡量區域協調發展水平。基本公共服務均等化不僅是區域協調發展的內容，也是為了解決當前區域發展矛盾、實現區域協調發展的目標和重要途徑。

二、區域基本公共服務均等化的內涵

內涵的界定是研究的邏輯起點。由于區域基本公共服務均等化只是我國政府為解決區域發展矛盾所提出的一個目標，中央任何文件中沒有對其內涵、范圍、標準等作出明確的規定。學者們對該問題的專門研究還不是很多，已有研究也都集中于區域基本公共服務非均等化程度的評價和促進區域基本公共服務均等化的對策措施方面。因此。到目前為止無論是學術界還是政府層面都沒有明確指出區域基本公共服務均等化是什么?包括哪些內容?具有哪些標準?而現實的問題是，要實現區域基本公共服務均等化，首先應明確界定其內涵與范圍，弄清其本質屬性。這樣才能夠在實踐中提供一定標準的公共服務，實現均等化目標，達到協調區域發展的目的。

對公共服務的界定，源于西方經濟學，薩繆爾森(1956)提出非排他性和非競爭性是公共產品或公共服務的基本特征。對于基本公共服務，西方國家一致認為是基本而有保障的公共服務，各個國家也都根據本國的經濟發展階段詳細規定了本階段所提供的公共服務的最小范圍與各級政府的職責權限，從而保障了基本公共服務及時有效的提供。在我國，對于基本公共服務尚沒有一致的定義，在基本公共服務是什么、性質如何界定、范圍如何劃分等問題方面。仍存在不同的看法。多數學者從提供主體、受益對象和結果角度進行了界定，張鳴鳴和夏杰長(2009)指出：“基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。”張強(2009)認為“基本公共服務，就是指那些由政府提供、由公共財政全額支付、以全體國民為受益對象的公共服務。它是范圍最廣，數量最大、最直接的公共服務，而在政府提供的公共服務中，除基本公共服務以外的其他公共服務就是一般性公共服務。”該定義強調了資金來源問題。學者們的一個共同的理解是：基本公共服務是指在一定社會經濟生活條件下必需的、直接關系最基本人權的公共服務。但對哪些公共服務應該是包括進基本公共服務的范圍內，并沒有明確指出，在研究中也存在較大的差異。中國(海南)改革發展研究院(2010)認為：義務教育、公共衛生與基本醫療、基本社會保障、公共就業服務是我國當前基本公共服務均等化的主要內容。王國華(2008)在研究中把義務教育、公共衛生、社會保障、公共文化設施、公用事業設施、就業服務等納入基本公共服務范圍。中共十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，把教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等列為基本公共服務。

區域基本公共服務均等化的內涵應該以基本公共服務的內容為基礎，以實現全國所有地區的居民都能享有最小范圍和最低標準的基本公共服務。在我國，盡管區域基本公共服務均等化的目標很明確：即為緩解區域發展矛盾，協調區域發展。但是對于其內涵的界定卻在中央相關文件中沒有進行詳細規定。在學術界，學者們對基本公共服務的內涵觀點不統一也影響了區域基本公共服務均等化內涵的界定。已有研究主要有兩種觀點：一種是指結果，汪陽紅(2010)指出：“區域間基本公共服務均等化是為滿足不同區域間人們生存和發展最基本條件的均等，它內含并要求在不同區域之間基本公共服務的內容和水平的均等化、服務設施和條件及資源占有的均等化以及不同地區的居民都具有相同的權利和機會，不會因身份和地區的不同享有不同的待遇。”另一種是指過程，湯學兵(2009)認為：“區際基本公共服務均等化是指在一定的社會經濟發展水平下，為了確保一國范圍內各地區所有居民在基本生存權和發展權方面所享受的基本公共服務水平差距逐步縮小，而促使各級政府增加基本公共服務投入和進行區際協調的過程。”不論是從過程還是從結果角度來界定，區域基本公共服務均等化在本質上都是要求不論一個人在一個國家的哪個地方。也不論其經濟、政治和社會地位如何。都應該平等地享受政府提供的最低標準的公共服務，這也是西方發達國家在基本公共服務均等化過程中的經驗總結。

鑒于此，本文認為區域基本公共服務均等化是指不論一個人生活在一個國家的那個地區，只要是該國家的公民，都有權利享受政府提供的最低標準的基本公共服務。根據這種界定，區域基本公共服務均等化內涵包括以下幾個方面的內容：(1)享受基本公共服務是一國公民應有的權利，這種權利只與他的國民身份有關，與其居住地、經濟狀況、政治地位等國民身份以外的因素無外。(2)區域基本公共服務均等化不是所有地區居民享受的基本公共服務完全相等或平均，而是基本均等，這意味著均等化的內容是最低標準的基本公共服務，最低標準內的公共服務由中央和當地政府共同承擔，當地居民免費取得。超過最低標準的基本公共服務在目前階段應由公民個人或者是地方政府根據其財力狀況買單，中央政府不再進行額外的轉移支付。這既照顧到欠發達地區的經濟狀況和當地居民對基本公共服務的實際需求，又不影響發達地區居民享受更高水平的基本公共服務。(3)基本公共服務的范圍和標準不是一成不變的，而是隨著一國經濟社會的發展不斷變化，不同發展階段對應不同范圍和標準的基本公共服務。根據我國目前的經濟發展水平和各地區經濟差距的現狀，現階段區域基本公共服務均等化的范圍可以界定為義務教育、公共衛生與公共醫療、社會保障、公共服務業四個方面。

三、區域基本公共服務均等化的本質屬性

對內涵的界定只是認識事物的首要步驟，要實現區域基本公共服務均等化的最終目標，在客觀上要求準確把握其本質屬性。只有把區域基本公共服務與一般基本公共服務分開，才能科學合理地制定出每一類基本公共服務的具體提供標準及評價指標體系，進而制定出一系列的具體執行措施，從根本上保障區域基本公共服務按質保量的提供。

1.無償性。區域基本公共服務首先是公共服務，因此具有公共服務的一般特征，即公共性。公共服務的最高價值追求是滿足社會公眾需求而不是盈利，這也是公共服務與私人服務的根本區別。與其它公共服務最重要的區別是基本公共服務是政府無償提供給全體公眾、以滿足其基本需求的公共產品和服務。這種無償性并不是真正意義上免費，公民作為納稅人已經提前預支了成本，只是政府把不同公民的稅收聚合一起，通過調節初次收入的差異達到實現社會公平和正義的目的。無償性能夠從根本上保障各地區特別是欠發達地區居民享有基本公共服務的機會和權益。

2.基本性。區域基本公共服務也是基本公共服務，基本性是指公共服務均等化的范圍是最基本的公共服務，如義務教育、公共衛生、基本醫療、社會保障、就業等，是任何一位公民都應當得到保障的基本人權，也是任何一位公民得以生存的基本需求。由于各地區的發展水平存在顯著的差異，對公共服務的需求也存在顯著的差異，因此在需求層次方面區域基本公共服務所滿足的應是最低層次而不是較高層次的公共服務。同時，公共服務的基本性也不防礙較發達地區居民較高層次的公共服務需求的滿足，只不過這些公共服務不是由中央政府無償提供。而是個人通過市場機制或者是地方政府根據當地財力自行解決，在這里較發達地區可以充分發揮提供主體多元化的優勢。基本性從保障公民最基本的人權出發能夠實現各地區居民最基本的公共服務需求。

3.提供主體的政府主導性。政府是公民基本人權得到保障的最后一道防線，保障全體國民最基本的需求是現代政府合法性的基石和前提。在理論上，區域基本公共服務可以由政府提供，也可以由市場主體提供。區域基本公共服務均等化作為政府利用公權利實現公共資源公平分配的手段，其提供主體應該主要是政府，只是在必要時可以引入非政府主體，包括營利和非營利組織。在目前我國地區財力不均等，并且在短時期內也難以徹底轉變欠發達地區財政能力的情況下，絕不能以財力短缺為借口把一些應該由政府提供的基本公共服務交與市場主體提供。即使引入了市場主體。由于區域基本公共服務在區域協調發展中的特殊作用，政府也需要對這些主體進行更多的監管。一種理想的形式是非政府主體介入公共服務的生產，政府作為買家購買其公共服務，政府仍然是區域基本服務最重要的提供主體。這樣既能保證生產的效率，同時也能保障服務的質量。提供主體的政府主導性能夠保障各地區基本公共服務的質量。

4.均等性。均等性指的是不同地區的居民享受的是大致相等而不是完全相等或平均水平的基本公共服務。從政府供給方面，在原則上應保障為各地區居民提供的基本公共服務均等的，包括供給水平、供給范圍、供給數量、供給標準等方面相同。但是，從需求角度方面，從由于各地區地理條件、經濟發展程度、物價、收入水平以及生活習俗等方面存在較大的差異。不同地區的公眾對基本公共服務的需求也不可能完全相同。因此政府提供的基本公共服務在客觀上也應存在一定的差異。均等性既保障了各地區居民都能享受最低標準的基本公共服務。又充分考慮了各地區的實際情況，能夠有效避免公共資源的浪費。

5.階段性。區域基本公共服務的階段性指的是在經濟社會的不同發展階段，各地區居民對基本公共服務的需求范圍和層次會出現變化，那么政府為當地居民提供的基本公共服務的范圍和層次也應該進行調整。這也可理解為，在經濟社會發展的不同階段，區域基本公共服務均等化的程度應有所差別，即隨著經濟社會往較高的階段發展，政府提供的基本公共服務的范圍應越來越大。層次也應越來越高，均等化程度也應越來越高。階段性充分考慮了經濟發展水平和公眾的需求，能夠保障基本公共服務的范圍和層次隨著經濟水平和公眾需求的變化而調整。

總之，區域基本公共服務均等化的本質屬性表明它強調的是“底線均等”，即保證欠發達地區的居民能夠享受到不低于其它地區居民最低標準的公共服務，保證全國各地區居民的基本生存權和發展權得以實現。通過均等化措施，把地區間基本公共服務的差距控制在一定的范圍以內。均等化也不排斥一些發達地區居民享受更高水平的公共服務，它是尊重各地區居民的自由選擇權的基礎上，鼓勵有能力的地區在滿足人們基本公共服務的同時根據自身的條件向人們提供更高水平的公共服務。

四、結論與政策建議

區域基本公共服務均等化是保障區域協調發展的重要舉措，也是構建和諧社會的重要內容，實現區域基本公共服務均等化是政府治理的應有責任。在對區域基本公共服務均等化的內涵與本質屬性進行界定的基礎上，政府的工作重點應該放在：(1)在明確當前區域基本公共服務均等化的范圍與標準的基礎上，合理劃分中央與地方政府的事權與財權，并把這些內容上升為法律法規。(2)制定相應的措施，提高地方政府的公共服務能力。首先，通過相應的國家區域發展政策，加快欠發達地區經濟發展，提高地方政府經濟實力；其次，要建立以促進基本公共服務均等化為目的的公共財政體系，加大對這些地區的財政轉移支付，完善縱向和橫向轉移支付制度，增強地方政府提供公共服務的能力，縮小中西部地區與東部地區在享有公共服務方面的差距，使不同區域民眾享有比較均等的就業、住房、醫療、教育、基本公共文化的機會、公共服務水平和良好生活環境。再次，進行政府機構改革，提高地方政府的行政能力。(3)加大對區域基本公共服務均等化的監督與評估力度，增加公共服務過程的透明度，提高公眾參與與監督力度，提高公眾在評估中的權重，強化評估結果的真實等。

責任編輯 文嶸