社會資本視角下的反貧困瞄準機制研究

摘要：社會資本理論在20世紀90年代中期被引入中國后，在社會學、經濟學、政治學界涌現出不少相關文獻，并圍繞經濟增長、和諧社會、可持續發展、等方面問題展開研究，出現了一批分析中國現實問題的研究成果。社會資本作為一種存在于社會關系中的隱性資源，為反貧困問題研究提供了嶄新的理論分析視角。本文在梳理文獻，探討中國反貧困瞄準機制現狀的基礎上，引入社會資本，強調了社會資本在當代反貧困中的重要作用。并依之設計了相應的反貧困瞄準機制。

關鍵詞：社會資本；反貧困；瞄準機制

中圖分類號：c913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004一0544(2011)09-0065-03

一、社會資本與反貧困相關文獻綜述

(一) 社會資本理論研究文獻的簡要回顧

社會資本(Social Capital)概念的產生最早可追溯到Hanifan(1916)，此后，Jacobs(1961)在比喻意義上使用了社會資本概念，Oconnor(1973)也曾使用過社會資本一詞，但這些均未引起學術界的較大注意。直到法國學者Bourdieu(1980)發表“社會資本隨筆”的論文正式提出社會資本的概念后，此概念才引起了學術界的普遍關注。Bourdieu認為，個人或團體通過占有資本能夠獲得更多的社會資源：作為資本三種形式之一的社會資本，是一種“體制化關系網絡”的占有而獲取的實際或潛在的資源的集合體：個人所占有的社會資本的多少取決于兩個因素：一是行動者可以有效地加以運用的聯系的網絡規模；二是網絡中每個成員所占有的各種形式的資本的數量。Bourdieu的觀點受到了社會學者、經濟學家Coleman(1988、1990)、Putnam(1993、2000)、Fukuyama(1999)、Nan Lin(2001)、Arrow(1999)、Solow(1999)、Stiglitz(1999)以及OECD和世界銀行(WorldBank)等的關注，他們進一步對社會資本進行了研究和擴展，引發了國際學術界的廣泛關注。

社會資本理論在20世紀90年代中期被引入中國后，在社會學、經濟學、政治學界涌現出不少相關文獻，并圍繞經濟增長、和諧社會、可持續發展、企業集群、公共物品供給、收入分配、下崗職工再就業、弱勢群體的社會保障制度等方面問題展開研究，出現了一批運用社會資本理論分析中國現實問題的研究成果。這些研究一方面說明社會資本理論在中國的社會經濟問題研究中具有廣闊的發展空間：另一方面，對中國語境下社會資本理論的討論也有助于研究者用更開闊的視野看待傳統的文化價值、人際關系、家庭以及習慣和規則等。

盡管社會資本研究的相關文獻已比較豐富，但對于社會資本的確切定義至今仍未達成共識，從而很難對社會資本進行統一和令人信服的度量。從目前社會資本測度的研究來看，通常采用兩類方法：一種方法是在一個給定的社會(或社區)內調查網絡、協會的數量以及這些協會的成員數等，然后通過社會組織、民主與政治、法律和管理以及社會綜合等類指標來衡量其社會資本水平；另一種方法是直接調查某個給定的社會(或社區)人們之間的信任水平和參與決策過程的程度，目前有很多的研究都運用社會信任水平作為估量社會資本水平的代理變量，如“世界價值觀調查”(WVS)就采用了這樣的方式。

(二) 社會資本與反貧困

大量文獻研究表明，社會資本對反貧困有著不可忽視的作用。美國社會學家Woolcock，M(1997)認為，一個地區或國家如果擁有較多社會資本即較緊密的社會網絡和公民聯系，也就在面臨貧困和經濟脆弱時處于更有力的地位。作為世界銀行發展問題專家，W00lCOCk，M等人把發展貧困地區的社會資本作為反貧困的一項重要措施，他們的研究證明，社會資本在地區反貧困中具有不可忽視的作用。世界銀行公開發表的《2000／2001年世界發展報告——與貧困作斗爭》，明確提出要把支持窮人積累社會資本作為反貧困的重要行動之一。

1.國外的有關研究。國外的有關研究主要集中在以下幾個方面：(1)社會資本和貧困的相互關系。P.Collier(2001)認為，在討論社會資本如何影響貧困時，存在一個合理的假設：增長減少貧困。與富人相比，窮人擁有更低的時間機會成本、更少的金融資產和物質資本存量。既然社會性相互作用具有時間密集的特點而且社會資本常常能夠替代私人資本，因此，窮人比富人更依賴社會資本。RM，Chuzu(2002)認為社會資本缺乏使得人們在獲取社會資源時處于劣勢，而一些社區的進入障礙也阻止了窮人參與社會組織，使得窮人處于孤立的處境，不利于他們擺脫貧困。R.J.Das(2004)gk為，社會資本和貧困之間的關系是雙向的社會資本的缺乏不利于窮人，而窮人本身的政治和經濟條件也不利于其社會資本的積累。(2)社會資本是人們擺脫貧困的一種主要的資本形式，社會資本的積累狀態會影響到個體行為者擺脫貧困的路徑。Collier(1998)、Grootaert(1999)、C.Grootaert和T，Van Bastelaer(2004)將社會資本氛圍劃分為民間社會資本(civil socialcapital)和政府社會資本(government social capital)，前者則包含共同價值、規范、非正式溝通網絡以及社團成員型成員資格：后者是指影響人們互利合作能力的政府制度，即斯蒂芬·克拉克(2003)所提及的契約實施、法治和政府允許的公民自由范圍；他們認為，對家庭和鄉村的研究成果證明，以信任和社會紐帶為特征的民間社會資本在減輕貧困程度中發揮了重要作用，而政府社會資本則在消除絕對貧困方面起著作用；因而社會資本有助于降低個人和整個國家的貧困程度。S.Knack(2001)則通過收入不平等的基尼系數和Deininger＆Squire(1996)編輯的時間序列論文集中“高質量”子集里收入份額五分法(Income Share bv Quintilel的基尼系數。檢驗了社會資本對收入不平等和絕對貧困狀況影響的結果都支持以下觀點：社會資本降低了貧困水平，改善了(最低限度沒有加劇)收入不平等狀況。世界銀行報告(2001)也認為。社會資本構成要素中的各種社會經濟準則和網絡是人們用以擺脫貧困的主要資本形式。在保護窮人的基本需要以及進行調節以減少窮人的風險方面，社會資本發揮著非常重要的作用。R.J.Das f2004)為靂人擁有的紐結型、橋梁型、聯結型等幾種形式的社會資本功能的發揮都能使窮人受益。(3)社會資本與脫貧的制度環境。Ostrom(1995)認為，在制度被創生出來去適應不斷變化著的環境時，人際的不平等、投入的差異、對人的不同需求的關注等等變量，都是制度所要加以考慮的。于是，社會資本自然是題中之義。也有研究者認為社會資本是一種潛能，能給集體行動帶來利益，這種潛能需要借助中介組織才能發揮作用，如果中間力量薄弱，社會資本則不能為脫貧帶來理想的效果。

2.國內的有關研究。國內的有關研究主要集中在以下幾點：(1)社會資本匱乏是貧困群體難以脫貧的一個重要原因。如有學者在對城市貧困群體的致貧原因的探討中就認為：城市中非正式的社會支持網絡的缺失是導致貧困的重要原因。在非正式的社會支持網絡中，家族支持的缺失以及社會關系“圈子”中的支持的缺失是城市貧困的重要致因(唐鈞2003)。(2)社會資本與弱勢群體的生存力量。要實現社會“弱勢群體”與“強勢群體”的“共生”關系，社會弱勢群體就有必要結合成利益“共同體”，以抵御強勢群體可能附加的支配關系。但這種利益共同體的結合及其效應的發揮，必須有制度化的社會保障和社會支持網絡作為后盾。(3)社會資本存量影響貧困人口的生存質量。在中國這樣一個強調關系的社會，社會資本對貧困人口的影響程度要高于同等發展水平的其他國家。我國文化的特點決定了弱勢群體的關系網絡資源非常狹窄和貧乏，網絡內信息同質性高，社會資本利用率低下，并且處于弱勢的貧困者不可能建立一個廣泛而有力的聯盟與既得利益者討價還價。這些都大大降低了貧困人口的生存質量。

二、中國反貧困瞄準機制現狀

1.扶貧目標瞄準機制失靈。扶貧工作是一項政策性很強的工作’重點扶持貧困人口脫貧致富膽在現實生活中卻發生了“扶富不扶貧”、“扶工不扶農”、“扶強不扶弱”等怪現象。從微觀層面來看，對貧困戶與貧困人口的確認與扶持目標不準。現有的扶貧方式與措施是強調到村到戶并以貧困戶為對象的，但是由于現有的扶貧體制與機制設計難以避免的缺陷，較多的扶貧資源被有的縣鄉政府機關、村社干部和農村中的非貧困農戶占用了很少或根本沒能送達極貧農戶。例如，扶貧開發及基礎設施建設的項目，由于計劃、農戶選擇和貸款發放掌握在縣鄉與村干部手中，選擇傾向往往偏向其親朋好友，有的搞成了“面子工程”；扶貧貸款中的貼息貸款，其使用權一般被村社干部和優勢人群占有，極貧農戶往往被排斥在外；較低利率的小額信貸，瞄準的是一般貧困戶，極貧農戶也難以沾邊；由于貧困，極貧農戶在近期內不但難以使用價格高昂的農村供電、公路運輸和衛生保健等。相反'還因與非貧困戶一樣出義務工而加重了他們的負擔：由于大量非專業人員做扶貧工作以及本單位扶貧效益的考核。包括小額信貸、對口扶貧、掛鉤扶貧等在內的扶貧到戶措施項目人員往往有意無意地選擇一般貧困戶或非貧困戶而使極端貧困戶成為“尚未觸及的人群”或“被遺忘的人群”。

2.反貧困機制中社會角色“失語”。一個成熟的現代社會，在反貧困機制中，政府、社會和個人三維向度缺一不可。而在我國現行的反貧困機制中，政府與貧困人群的關系被演繹成為了單向的給予與被給予的關系。作為個人和政府之間的關鍵的紐帶——社會，所起到的作用非常有限。

3.反貧困的激勵“失常”。眾所周知，1986年中國首次根據“以縣為單位，1985年農民年人均純收入低于150元”的標準確立了331個貧困縣，同時成立了針對貧困地區和貧困人口制定政策措施的專門機構——貧困地區經濟開發領導小組更名為國務院扶貧工作領導小組辦公室簡稱國務院扶貧辦，由此開啟了中國有計劃、有組織和大規模開發式扶貧的大門。在這項制度剛剛確立的前幾年，許多貧困縣對自己的“人選”頗感無奈，還有一些“夠資格”的地方千方百計將自己擋在“貧困縣”的“院墻”之外——畢竟，成為“貧困縣”并不是一件光彩的事情。然而，時過境遷短短十幾年之后一切似乎都顛倒過來：成為貧困縣的，誰都不想摘掉這頂帽子：沒有成為貧困縣的，對貧困縣羨慕有加；那些曾經可以“入選”而主動放棄的更是后悔莫及。而千方百計“爭當貧困縣”的鬧劇近年來在中國的后進地區更是頻頻上演。爭戴“貧困帽”的不僅是政府，還有許許多多的“窮人”。為了得到政府的救濟或外人的捐贈、施舍，貧困地區的許多農民爭相“扮窮：穿的破破爛爛，家里又臟又亂，成年人不務正業，孩子無心上學，心思只有一個：博得別人的同情和施舍。以前為人不齒的貧窮帽子，現在在許多地方似乎變成了炙手可熱的香餑餑。不能不說，這是中國扶貧領域的一個怪現象。

筆者認為，要真正解決中國的貧困問題，僅僅靠政府的支持是遠遠不夠的，必須跳出原有的思維框架。將反貧困視角延伸到人與人的相互關系之中，通過提高貧困者的社會資本，將互助、他助與自助相結合，使其最終擺脫貧困。

三、基于社會資本的反貧困瞄準機制設計

社會資本理論強調了扶貧主體間各種資本之間和治理機制之間相互協同的重要性，強調政府、市場、社區三大資源配置主體的之間協同：物質資本、人力資本、社會資本三大資本之間的協同；自上而下與自下而上兩大社會經濟治理機制之間的協同，從而超越了傳統的“市場萬能論”和“政府萬能論”的缺陷。而所謂瞄準機制實質是在反貧困中形成動態的貧困人口識別機制，以使扶貧項目瞄準脫貧目標，使扶貧資金直接指向最貧窮的人的扶貧制度安排。當前反貧困瞄準機制的要務之一是細化扶貧客體，使扶貧措施更加微觀化，實現扶貧目標從貧困地區向貧困村進而向最貧困人口轉化，提高瞄準的精確度，對不同類型的貧困，采取不同對策，將扶貧資金直接面向“最貧窮的人”。

1.以政府為主導、貧困者為主體、多方參與構建貧困者“高整合-高鏈結的社會資本。改革開放以來我國政府的工作重心放在經濟建設上，忽視社會資本的培育，沒有做好自身職能所以在計劃經濟向市場經濟轉軌的特定過渡期內，建構新的社會資本迫切需要一個已經清醒認識到社會資本重要性的政府來積極、有效、合法參與，我國政府在培育社會資本中應承擔以下責任：(1)宏觀層面，政府應該矯正制度，提高制度質量，為反貧困工作提供良好的宏觀社會資本。制度質量的主要標志是公平、效率。制度公平要求消除由區分性別、民族、種族、地區和社會地位而造成的社會障礙，擴大貧困者的經濟機會和政治機會，防止由此導致的制度性貧困；(2)微觀層面，建立貧困者為主體多方參與的開放性的自組織機制，從而形成“高整合一高鏈結”的社會資本。以貧困者為主體的自組織結構形成貧困者互助共濟的關系網絡，這一關系網絡對貧困者個人而言，滿足了其作為社會成員的一種組織歸屬的需求：對整個組織成員來說，頻繁的交往可締結穩定的關系，增強組織凝聚力。互助組織內部決策民主化、管理規范化、工作透明化從而實現貧困者自組織的自我管理、自我服務、自我監督。自組織機制的建立需要整合社區資源，積極吸引社會各種組織的參與，‘從而提高自組織機制的運行效率。單純由貧困者構成的關系網絡，由于缺乏與外部資源的交換，其運行效率低下。因此重視自組織與市場、政府、各種營利性和非營利性組織的銜接互動，擴大貧困人群的社會關系網絡，拓展信息網絡，使得貧困人群從社會邊緣不斷向社會主流回歸。武考克認為，“高整合一高鏈結”是理想的宏觀層面的社會資本狀態，在這種狀態中，政府是合作、負責、靈活的政府，國家是一個發展型的國家。

2.依賴社會資本網絡，形成良好的反貧困瞄準機制。我國現行的扶貧戰略是政府主導型的，由上至下的扶貧開發推動戰略，因此多數扶貧項目的選擇權不在于貧困農民，往往都是由地方政府請專家論證、調研制定項目可行性報告及實施細則。項目結束后，扶貧效果的評估則由扶貧辦或其他承擔扶貧職能的機構自行組織評估。農民對項目的低參與率直接導致扶貧資源的分配不能體現貧困農民的需要。因而筆者認為應改變現行的從上至下的政府扶貧推動機制，實現由下至上的貧困對象主導型脫貧拉動效應，使貧困人口在扶貧開發中充分行使知情權、主動權、管理權和受益權，具體到窮人鑒別、反貧困瞄準設計，一是讓窮人依托自己的自組織機制，自己有機會參與對窮人的鑒別，窮人也有權力自己確定并考慮他們中先后受益的次序。這方面，印度的綜合農村發展扶貧項目(IRDP)為我國貧困地區提供了極強的可仿效經驗，即建立公開的區分制度并進行反復核查。因此，可以在貧困人口基礎上產生受援貧困人口名單，然后經由社區大會確認、調整、公布。只要反對者占社區居民一定比例，就重新進行窮人識別工作；對承擔區分窮人工作的人實行責任制。雖然這種方法不能'也不可能解決窮人鑒別過程中存在的全部難題，但它對完善窮人區分機制、避免反貧困瞄準機制可能出現的偏差是非常有用的；二是依托非政府組織。從事扶貧的非政府組織即具有規模較小，創性強，更為專注貧困戶疾施的扶貧項目針對性強等特點。非政府組織的宗旨及其慈善理念決定了非政府組織是窮人的天然盟友愿意接近窮人愿意對窮人們做出承諾他們一起工作，可以有選擇地專門針對窮人，搞小規模的扶貧活動；非政府組織投資的扶貧項目往往政府達不到或顧不了的偏遠山區，瞄準的是最窮貧困人從而使有限的扶貧資源得到充分的利用’大大提高了反貧困效率。

責任編輯 梅瑞祥