《住房保障法》的基本制度建構研究

摘要：十一屆全國人大常委會已將《住房保障法》列入立法規劃，但目前法學界對這部重要法律的起草工作仍然重視不夠。本文介紹了該法的立法背景，指出該法的出臺具有重大的經濟、社會和政治意義，并提出了協調政府與市場關系、統一性與靈活性結合、實效性與前瞻性結合以及銜接相關法律的總體起草思路。在對《住房保障法》應當涉及的主體制度作一梳理后，筆者提出了《住房保障法》的基本框架建議：總則、住房保障的對象和方式、住房保障的住房和資金、住房保障的準入和退出、監督管理以及法律責任。

關鍵詞：住房保障法：居住權利：住房保障

中圖分類號：D922.38 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)08-0103-04

十一屆全國人大常委會已將住房保障法列入立法規劃，制定住房保障法，對于住房保障工作法制化，健全住房保障體系，維護民眾基本居住權利，促進社會和諧發展，具有非常重要的意義。目前我國法學界對這部重要法律的起草工作仍然重視不夠。本文嘗試就住房保障法的制度建構進行體系化設計。

一、住房保障法的立法背景

住房問題是世界共同面臨的難題，各國政府都在不同程度上為中低收入階層解決住房問題提供幫助。1948年《世界人權宣言》便包含住房權利內容。1981年國際住宅和城市問題研討會通過了《住宅人權宣言》。1996年第二次聯合國人類居住會議通過了《伊斯坦布爾人居宣言》和《人居議程》，我國成為簽約國。1997年，聯合國人居委員會第十六屆會議通過決議，要求各國政府迅速制定或執行各自的住房戰略和政策。而美國、英國、日本、新加坡等國也都制定了各種法律，以實現“住有所居”的目標。如美國的1961年《住房法》、1990年《全國可支付住宅法》，英國的1975年《住宅出租和補償法》、2004年《住房法》，新加坡20世紀60年代的《新加坡建屋與發展法》、《特別物產法》，日本的1951年《公營住宅法》、1955年《住宅公團法》、1966年《城市住房計劃法》等。

隨著住房制度改革的深化和房地產市場的發展，我國城鎮多數家庭通過房地產市場解決了住房問題，但部分民眾住房仍比較困難。“法治社會應該特別關注在社會中處于不利地位的群體。”經過多年努力，我國已初步建立了以廉租住房制度和經濟適用住房制度為基礎的住房保障體系，部分地方還探索發展公共租賃住房或經濟租賃住房制度，在解決城市低收入家庭的住房困難方面取得了一定成效，2001年我國城鎮居民人均居住面積達到10，3平方米。到 2008年底，城鎮人均住房建筑面積達到了28平方米以上，是1978年人均住房面積的4，2倍。但由于沒有一部全面規范住房保障的法律，住房保障政策體系穩定性不足，住房保障實施缺乏權威法律依據，相關制度和措施不夠完善，由此帶來的一些問題，制約著住房保障政策的有效實施。在這種背景下，研究制定并盡快出臺有關住房保障的統一法律，是非常必要的。

二、住房保障法的意義

出臺住房保障法，是促進經濟社會全面協調可持續發展的客觀要求，是改善民生、讓廣大人民群眾分享改革發展成果的重要舉措。對于健全住房保障體系，妥善解決“社會性的弱勢群體”住房問題，維護民眾基本居住權利，促進社會和諧，具有重要意義。

1，經濟意義。中低收入家庭是經濟發展的重要勞動力資源和消費群體。通過住房保障法建立基本住房保障制度，使其以合理的住房消費支出取得基本住房，有利于減少其在住房支出壓力，促進勞動力再生產和消費結構合理化，增強消費對經濟的拉動作用。

2，社會意義。通過住房保障法。保證對中低收入家庭提供基本住房保障，不僅可以使其共享改革發展成果，加快家庭財產積累。培育和壯大中產階級力量，優化社會結構，促進公民社會的生成，從而促進社會公平，化解社會矛盾，推動整個社會的安定和諧。

3，政治意義。通過住房保障法推行基本住房保障，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。體現了政府以人為本的執政理念，對于維護安定團結的政治局面具有重大意義。

三、住房保障法的基本起草思路

1 協調政府、市場關系。住房保障實質是政府對市場干預解決住房問題。住房保障法需妥善處理政府干預和市場機制的關系，明確住房保障為政府公共服務職能，強化政府相關職責的同時，更要防范政府失靈，避免“純粹的權力統治”。

2 統一性與靈活性結合。住房保障法應充分考慮住房問題的區域性和各地經濟社會發展狀況的差異，注重全國統一性和地方性事務的特殊性、原則性和實踐可操作性的有機結合，在統一的總體目標和制度框架內，給地方政府留下充足的操作空間。

3 實效性與前瞻性結合。住房保障法在立足解決當前住房保障突出問題的同時，注重制度的前瞻性，考慮有關制度隨著經濟社會發展可能的變化趨勢，努力構建發展型的住房保障制度體系。

4 銜接相關法律。住房保障法應以憲法有關規定為依據，注重與《物權法》、《城市房地產管理法》、《土地管理法》等現行法律銜接，并與《社會救助法》、《社會保險法》等起草中的法律制度設計相協調。

四、住房保障法的主要制度梳理

1，住房保障的涵義。有學者認為“住房保障的實質是政府承擔住房市場價格與居民支付能力的差距，以解決部分居民對住房支付能力不足的問題”。但就住房保障的具體內涵和外延而言，理論界仍未達成一致意見。我們可以從“保障性”和“改善性”兩個層次對其進行界定。“保障性”指住房保障的首要任務在于保障住房困難且依靠自身努力無法改善居住條件的公民享有適當的居住條件。體現了對保障對象收入和財產條件的限制，避免對國家保障形成依賴的政策導向。“改善性”則指國家也有扶持發展并引導建立科學的住房體系以保障公民住房狀況不斷改善的義務。與之對應，住房保障法的立法目的可設計為“保障公民的基本居住條件，維護公民的居住權利。促進社會和諧發展”。

2，住房保障的基本原則。住房保障法中有關住房保障的基本原則可體現為四方面：第一，保障公民的基本居住需要原則。這一原則明確享有基本住房保障是住房困難公民的權利，政府應予以保障，也明確了住房保障重在保障的特性，避免不切實際地擴大保障面或加大保障力度：第二，政府主導、社會參與原則。住房保障工作的推進和落實必須以政府為主導，同時也應注重調動社會各界參與的積極性，有效整合和運用社會資源：第三，與經濟社會發展狀況相適應的協調發展、逐步推進原則

住房保障是一項長期復雜的系統工程，必須有計劃、有步驟地逐步推進，并與經濟社會發展狀況、政府財政承受能力、資源條件等相協調；第四，在全國統一的政策目標基礎上因地制宜的原則。由于各地社會經濟發展的不平衡，行且住房保障的具體實施主要由市、縣人民政府負責，應當允許和鼓勵各地在國家統一的政策目標和住房保障制度體系總體框架內立足本地實際，因地制宜，構建符合本地實際的住房保障體系。

3，政府責任及職權劃分。住房保障法應明確住房保障納入政府公共服務職能，由政府負責，中央和地方政府、地方不同層級政府之間的責任如何劃分，是需要厘清的關鍵問題之一。住房保障法可作如下規定：第一，建立住房保障屬地負責制，由省級政府向國務院負總責，市、縣政府承擔直接責任：第二，住房困難面積標準、住房保障面積標準、租賃式保障住房的租金標準、產權式保障性住房的指導價格、住房租賃補貼標準等與住房保障水平卣接相關的標準，由直轄市或者設區的市級人民政府制定：第三，住房保障所需資金主要通過市、縣政府財政預算和城市土地凈收益中提取的資金予以解決，中央和省級政府財政預算可以適當安排專項補助資金：第四，住房保障對象除住房困難以外其他條件的劃定、保障性住房和住房保障資金的籌集和管理、住房保障的準入和退出等具體實施環節的職權，由市、縣政府及其職能部門承擔。

4，住房保障的標準及體系。住房保障作為國家社會保障的一種體現，應該和本國經濟發展水平相適應、司時，住房保障的定位應當堅持以保障性為主，讓低收入者不致因為經濟困難而居住在環境惡劣的住所或無處容身，保障標準在滿足保障對象基本居住需要的前提下不宜過高。因此，住房保障法可規定住房保障面積標準應當不低于當地住房困難面積標準，且不超過當地居民人均住房面積水平。實際承租或者購買的保障性住房面積超標的，超標部分的價格應當按照同區域同類普通商品住房的市場價格執行。

住房保障體系主要體現為住房保障方式和對象的決擇。可考慮結合現行經驗，形成由租賃式保障性住房、產權式保障性住房和住房貨幣補貼相結合的保障體系：第

，租賃式保障性住房包括廉租住房和其他以限定的租金標準出租的保障性住房。住房保障法可參照當前實行的廉租住房和部分地方的公共租賃住房政策，就租賃式保障性住房的形式、租金、承租人的義務以及租金核減等內容作出規定。承租對象應當在保障性住房內實際居住，并不得轉租、出借、互換所承租住房，不得擅自改變住房功能和結構；第二，產權式保障性住房包括經濟適用住房和其他以限定的價格出售的保障性住房。住房保障法可參照當前實行的經濟適用住房政策，就產權式保障性住房的主要形式、住房供應、售價、產權限制等作出規定。保障對象在規定年限內不得轉讓、互換、出租、出借和抵押所購保障性住房，并且在該規定的年限內應當在所購住房內實際居住，不得擅自改變住房功能和結構。規定年限屆滿，保障對象可以將所購保障性住房上市交易，但應當按規定繳納土地收益等價款，市、縣政府在同等條件下享有優先回購的權利；第三，住房貨幣補貼以租賃補貼為主要形式，同時也包括購房貨幣補貼。住房保障法應就住房貨幣補貼的形式、額度和標準及補貼資金的用途管理等作出規定。考慮到在符合困難人群支付能力的住房實物短缺、房價偏高的情況下，貨幣補貼方式會在一定程度上加劇住房資源的緊張，租金和房價的上升又會進一步抵消困難人群所獲得的保障，建議采取慎用直接貨幣補貼方式的立場，規定貨幣補貼以租賃補貼為主要形式，住房市場供求關系均衡、房價總體水平較低的地區可以根據實際情況實行購房貨幣補貼。

5，保障性住房的建設及資金籌措。住房保障法可明確市、縣人民政府應當多渠道籌集保障性住房。為嚴格控制保障性住房的建設標準，建議規定新建保障性住房的套型建筑面積應當符合國務院規定的標準。在土地供應政策上，保障性住房項目用地指標應當在土地利用年度計劃中單獨列出，并優先于其他類型用地安排。在規劃區位和布局方面，建設保障性住房應當采取相對集中建設和配套建設相結合的方式，實現合理布局，并充分考慮住房保障對象的生活需要，逐步完善公共交通、基礎設施和公共配套設施，保證住房保障對象享有適宜的生活環境。

住房保障法應規定住房保障資金的籌措渠道，并明確對于中西部財政困難地區，國家通過中央預算內投資補助和中央財政專項補助資金等方式給予支持。住房保障資金應當統一納入財政專戶管理，專項用于保障性住房的建設、籌集、維修和管理以及貨幣補貼的發放等用途。為了實現住房保障資金的內部循環滾動管理，創新資金管理機制，維護資金規模和資金安全，建議可以探索建立住房保障基金管理模式。

6，住房保障的準入與退出。住房保障的準入制度應包含如下內容：第一，申請。應以戶主或家庭成員共同推舉一名成年家庭成員作為申請人，向戶籍所在地或經常居住地的鄉、鎮人民政府或城市街道辦提出書面申請，并如實申報住房、收入和財產狀況及其他有關材料；第二，審核及審核結果的異議。申請人的材料由鄉、鎮人民政府或城市街道辦審核后，報所在地市、縣人民政府住房保障主管部門審批。市、縣人民政府住房保障主管部門應當會同民政、房產、稅務等部門，對申請人及其家庭成員的有關情況進行調查核實。經審核不符合規定條件的，主管部門應書面告知申請人并說明理由。建議同時設定異議程序，申請人有異議的。可向住房保障主管部門申請復核，對復核結果仍有異議的，可向本級人民政府申請復核；第三，公示。住房保障申請的審核結果應當公示。公示期間，任何單位、組織和個人有異議的，可向當地住房保障主管部門提出；第四，輪候。住房保障申請經審核符合規定條件的，統一列入輪候冊進行輪候，依輪候規則確定獲得住房保障的先后順序；第五，配置。市、縣人民政府住房保障主管部門應根據住房保障規劃和計劃以及可供配置的保障性住房和資金情況，結合住房保障申請人的申請意向，按照輪侯順序配租、配售保障性住房或者發放住房貨幣補貼。

住房保障的退出制度應包含如下內容：第一，復核的調整和退出。承租保障性住房或領取貨幣補貼的對象有關條件發生變化的，應及時告知當地住房保障主管部門，主管部門應會同相關部門進行核查，并作出調整或者終止住房保障的決定。主管部門還應定期以及在合同期滿時會同相關部門對保障對象的有關情況進行核查：第二，保障對象的主動退出。承租保障性住房和領取貨幣補貼的對象可以隨時退出；第三，強制退出。承租保障性住房或者購買保障性住房但尚在規定年限內的對象嚴重違反法定或約定義務的，住房由住房保障主管部門收回或者回購；第四，異議。可規定保障對象對主管部門調整或者終止住房保障決定的異議程序；第五，退出寬限和對拒不退出對象的處理。住房保障主管部門應當為退出對象提供不少于一個月的搬遷期，退出對象確實無法按期遷出的，可申請寬展居住期限。無正當理由拒不退出的，主管部門應責令限期退出，拒不執行的，由主管部門提請法院強制執行。

7，監督管理。我國仍未形成體系性的社會保障政府責任制度，住房保障法中規定對縣級以上人民政府住房保障工作實施情況的監督和考核機制則非常重要，該機制包括人大監督、上級政府對下級政府的監督和考核、監察和審計監督、社會監督等。

8，法律責任。住房保障法應規定弄虛作假騙取住房保障、享受住房保障的對象嚴重違法違約、其他單位和個人協助弄虛作假、國家機關及其工作人員瀆職等情形的法律責任。當事人行為符合詐騙罪構成要件的，應當依照刑法關于詐騙罪的規定追究刑事責任。尚不構成犯罪的，主管部門應處以警告并責令退回住房和貨幣補貼資金，按照同區域普通商品住房的市場租金標準補繳居住保障性住房期間的租金，還可以規定并處騙取數額1倍以上3倍以下的罰款。對于實施欺詐行為在申請或輪候過程中被發現的，主管部門應駁回申請并處以警告，已列入輪侯冊的，取消輪侯資格。對于實施了欺詐行為或者在享受住房保障期間有嚴重違法違約行為的當事人，可同時禁止其在一定年限內再次申請住房保障。

五、住房保障法的基本框架建議

前部分本文就住房保障法應該涉及的主要制度內容作了簡要梳理，基于這些分析，筆者認為住房保障法的基本框架可設計為六大部分，分別為總則、住房保障的對象和方式、住房保障的住房和資金、住房保障的準入和退出、監督管理、法律責任。

第一部分總則，對立法目的、基本原則、責任主體等內容作出規定。

第二部分住房保障的對象和方式，規定住房保障基本體系的建構。可由五子部分構成，分別規定保障對象的條件、標準等一般性內容以及租賃式保障性住房、產權式保障性住房和住房貨幣補貼等三種主要保障方式的形式和內容。此外，就住房金融和住房公積金的支持方式、住房困難人群的住房救助、被征收或征用人的居住條件保障、階段性住房困難群體的住房保障、農民工的住房保障、棚戶區改造和舊住宅區整治等輔助性保障制度也應作出規定。

第三部分住房保障的住房和資金，應規定住房保障的物質基礎，可分為兩部分內容。第一部分規定保障性住房的建設和管理，可就保障性住房的籌集渠道、面積標準、土地供應、布局和區位要求、建設要求、登記和交付使用要求以及相關稅費政策優惠等內容作出規定；第二部分住房保障資金的籌措和管理，可就住房保障資金的來源和管理以及中央對地方的財政支持等作出規定。

第四部分住房保障的準入和退出，規定住房保障實施的程序性制度，可由住房保障的申請和配置以及住房保障的調整和退出兩部分構成，前部分規定申請的提出、受理、審核和異議、輪候和配置程序，后一部分規定住房保障的復核和退出的情形及相關的異議和處理程序。

第五部分監督管理，規定嚴格的對政府住房保障工作實施情況的監督和考核機制，包括人大監督、政府內部監督、考核和監察、審計監督、社會監督等，以及社會信用體系和收入、財產申報核查機制建設、保障性住房的日常管理和監督檢查、住房保障對象的檔案管理等。

最后一部分為法律責任，可就弄虛作假、嚴重違法違約、協助弄虛作假以及國家機關工作人員瀆職的法律責任等作出規定。

責任編輯 肖利