城鎮企業職工基本養老保險制度模式與性別公平

摘要：我國城鎮企業職工基本養老保險制度模式在準入條件與受益水平方面都存在著不利于性別公平的問題。從歷史制度主義結構分析視角分析，執政黨以經濟發展為中心的基本路線、經濟體制改革等宏大制度背景制約著模式的選擇，同時經濟發展水平低下、決策部門所具有的部門利益和性別利益及社會對模式的價值評判等因素也對其有著重要影響，這使得性別公平的價值理念在模式選擇中被忽視。從歷史制度主義的視角，養老保險制度模式經歷從企業保險到社會統籌再到統賬結合兩個階段，在這兩個階段中，性別公平都沒有被政策制定者考慮。目前制度模式已經具有路徑依賴性。建議將社會性別公平化納入養老保險改革領域，在具體政策上借鑒國外養老保險制度中平衡性別利益的經驗。

關鍵詞：養老保險模式；性別公平；歷史制度主義

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)08-0090-04

隨著我國社會保障制度改革的深入，養老保險領域中出現的性別問題開始受到社會的關注。本文從研究我國養老保險制度模式設計中存在的性別盲點人手，通過歷史制度主義的分析范式，探求性別問題產生的原因，尋求爭取養老保險制度性別公平的途徑。

一、我國養老保險模式中的性別公平問題

性別公平是社會公平的一個重要部分。在養老保險領域，性別公平具體應包括以下內容：一是男女兩性參保的起點公平，即制度的安排是否能使男女兩性的養老保險權益得以實現。二是男女兩性受益的結果公平，即兩性勞動者退休后基本養老金支付水平的差距是否控制在合理的范圍內。前者可通過養老保險準入條件導致的制度覆蓋面的性別差異程度進行考察，后者可根據養老金受益水平的性別差異程度進行衡量。

1，我國養老保險模式中的準入條件與性別公平

養老保險的準入條件決定著養老保險參保率，從中可審視兩性參保的起點是否公平。根據參加養老保險資格與就業是否相關，理論界一般將世界各國的養老保險制度分為兩種模式：普遍保障模式和收入保障模式。這兩種制度的準入條件不同，因而制度的覆蓋而電有所不同。普遍保障模式準入條件是同籍和居住年限，它基本覆蓋全體國民和居住一定年限的外僑。收入關聯模式的準入條件是就業和繳費，其覆蓋的是制度范圍內的就業者。

根據這兩種模式的區分，中國的社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險模式屬于收入保障模式，它將就業和繳費作為制度的準入條件，在實施過程中比普遍保障模式更易產生性別公平問題。因為男女兩性在勞動參與率方面和收入方面都是有差異的，這種差異影響他們進入制度的可能性。在就業方面，勞動力市場普遍存在著就業性別歧視，女性就業更困難；傳統的社會性別角色讓女性情愿將更多的精力放在私人領域。這些因素都使女性的公共領域的勞動參與率低于男性，進而影響了女性的參保率。由于職業隔離與受教育水平的不同，在就業的女性中從事非正規就業的人數高于男性，而目前的城鎮企業職工養老保險制度針對的是職業穩定的就業者，真正能進入制度的女性實際會更少。在繳費方面，女性由于收入低于男性，其繳費能力不足也影響她們進入制度。世界銀行曾指出。“女性在任何以收入和就業為基礎的老年保險安排中都處于不利位置”。目前的制度模式將女性在勞動力市場的劣勢帶進了養老保險制度，在準入條件上不利于性別公平。

2，我國養老保險模式中養老金水平的確定與性別公平

養老金水平的確定方式決定退休者的受益水平，從中可審視養老金制度對兩性受益結果是否公平。根據工業化國家的養老保險制度的實踐來看，養老金水平的確定方式有兩種模式：給付確定制和繳費確定制。給付確定制的給付標準是依據老齡人口的生活水平而定的，其受益水平與個人的繳費數額并無直接的對應關系。繳費確定制的待遇水平則取決于勞動者一生繳費而形成的個人賬戶，它和勞動者在職時個人收入密切相關。

中國的基本養老保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，根據上述劃分標準，屬于給付確定型和繳費確定型的混合型模式。養老金中的社會統籌部分由單位繳費組成，養老金的給付的計算方式上一部分與當地的平均工資掛鉤，具有給付確定型養老金模式的某些特點，有一定的再分配功能。其本意是體現社會公平。個人賬戶部分由個人繳費組成，具有繳費確定型的特點，體現勞動者個人的養老責任，體現效率。但在實際養老金計算過程中，社會統籌部分所形成的基礎養老金的計算又與個人指數化月平均工資和繳費年限相關，而這兩點具有明顯的性別差異。女性的平均收入低于男性，其指數化月平均工資總體低于男性：女性由于退休年齡早于男性，其繳費年限也少于男性。這都會導致基礎養老金計算不利于女性。個人賬戶養老金由個人的終生繳費組成，退休時，個人的工資收入直接決定自己的個人賬戶的儲存額，勞動力市場的差異在這部分中體現最明顯。女性收入低、退休年齡早會導致女性個人賬戶的儲存額少于男性，而退休年齡早同時又使計發月數增大，這些都拉大了男女兩性退休者個人賬戶養老金水平的差距。因而養老金的計算中，無論是社會統籌部分形成的基礎養老金還是個人繳費形成的個人賬戶養老金都存在性別差異。它將女性在勞動力市場的劣勢，如低工資、強制早退休等因素帶到晚年的養老金水平的計算中，使男女兩性的退休者的養老金的受益水平不同，不利于養老金的受益的結果公平。這點在一些學者的研究中也顯示出來。

二、養老保險模式中性別公平缺失的原因——基于歷史制度主義分析范式

歷史制度主義(Historical Institutionalism)是20世紀80年代后流行于西方的新制度主義政治學的三大流派之一，是最早成為方法論意義上的新制度主義。歷史制度主義以中觀層面上的組織與制度為研究核心，強調政治制度對于公共政策和政治后果的重要性。同時，注重通過追尋事件發生的歷史軌跡來找出過去對現在的重要影響。它試圖通過放大歷史視角來找出影響事件進程的結構性因果關系和歷史性因果關系。通過歷史制度主義的結構分析范式，我們能夠探析養老保險模式的選擇是如何在整個制度框架內受其他因素的制約與影響的，即有哪些制度性因素及政治變量影響了養老保險模式的確立；通過歷史制度主義的歷史分析范式，我們還能夠考察養老保險制度的歷史變遷對現有模式所起的作用，解釋養老保險模式中的性別不公平問題出現的原因，并提出有效的解決途徑。

1，結構分析視角看國家制度背景及其他政治變量對養老保險模式的選擇及性別公平的影響

在一般意義上，結構(structure)是指某種穩定的形式中相關角色、人群之間固定化的關系的一種形式，在很大程度上也可以等同于政府和政治的正式組織或制度，它有時是可以和“制度”(dnstitution)換用的。歷史制度主義的結構分析范式主要分析該項制度在整個制度框架內是如何受其它因素的制約和影響并在相互作用中逐步確立和不斷變更與革新的。它主要體現在以下兩個角度：(1)國家宏大制度背景與具體制度安排之間的結構關系。(2)政治變量序列的結構關系，即制約政治制度安排的各種政治變量(如經濟水平、利益關系、意識形態等)與制度之間的排列方式。

歷史制度主義在分析制度形成和變遷時，常常強調起支配性作用的背景對制度的作用。這些背景包括政體的類型、時代、地域和文化——正是這些因素設定了具體研究的范圍，并能通過研究得出不同于其他研究的個案結論。在20世紀80、90年代養老保險模式形成的過程中，我國正處于改革開放的重要時期。以經濟建設為中心是執政黨基本路線的基石，經濟發展被認為是發展的核心。這一時期國家政治生活中的主要內容是使計劃經濟體制向市場經濟體制平穩過渡。在這種特殊背景下，所有其他制度的選擇都受經濟體制改革的制約。以養老保險制度為核心的社會保障制度是重要的社會制度之一，本是和經濟制度相并列為國家重要制度。但在養老保險改革的初期，它僅被定位為“經濟體制改革的配套措施之一”。作為配套措施，它要解決的問題：一是減輕國有企業在養老保險方面的負擔：二是使更多的勞動者擁有養老保障，以便給經濟發展創造良好的環境。因此在模式選擇上，一方面，費用要由企業一方負擔向多方負擔轉變，即費用采取社會統籌方式；另一方面，建立個人賬戶。使勞動者通過個人繳費為自己的養老作準備，也使更多的人能夠進入制度。這個時期社會保障制度追求公平的社會目標并沒有在政策制定者的考慮之列。在公平與效率的關系中，經濟生活中的“效率優先，兼顧公平”的原則同樣也體現在養老保險政策的制定中。1995年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中“公平與效率結合”的原則。同樣將效率原則放置到重要位置。在養老保險模式的選擇上更多地考慮制度對經濟發展的作用，而沒有顧及它對包括女性在內的弱勢群體的影響。養老保險的社會公平價值追求被忽視，作為社會公平重要部分的性別公平更不在政策制定者考慮之列了。

歷史制度主義另一重要意義上的結構觀則主要強調的是影響政治結果的各政治變量之間的結構關系或者說變量之間的排列方式對政治后果的重大影響。“歷史制度主義雖然極其關注政治生活中制度所扮演的重要角色，但是很少有歷史制度主義者堅持認為制度是產生某一政治后果的惟一因素，他們尤其傾向于將制度與其他因素一道定位于因果鏈之中”。養老保險制度是收入再分配的重要形式和調節社會不同階層利益的重要手段，經濟水平、利益關系、意識形態等政治變量都對制度模式的選擇具有重要影響。首先作為由一定經濟實力支撐的社會制度，經濟水平在養老保險模式的選擇上起著關鍵的作用。在制度模式選擇的初期，我國處于全世界最不發達的低收入國家行列，大量的貧困人口依然存在。在這種經濟水平中，國家財力支撐有限，沒有實力選擇像西方發達國家所采用的更注重公平的普遍保障模式養老金制度。其次，部門決策者本身具有部門利益與性別利益。在我國養老保險政策改革過程中，行政部門在調研和試點的基礎上決定政策的方向，期間缺乏其他機構和公民的參與、制約和監督。行政部門人員和企業分屬不同的所有制部門，企業養老保險的改革與他們切身利益無關，他們較能理智地選擇對經濟發展有效率的模式而不更注重公平的模式。相對應的是，機關和事業單位的養老保險幾十年沒有發生大的變化，在改革后企業養老金與平均工資差距越來越大的情況下，機關事業單位的養老金仍與社會平均工資掛鉤，導致企業養老金的水平和機關、事業單位的養老金水平差距很大。部門利益在養老保險模式選擇中得到充分的表現。在我國高層的行政部門，男女兩性的比例相差很大。女性一般只占高層行政部門人數的20％左右，且其中能夠對政策起關鍵作用的女性人員更少。女性決策人員的不足會造成政策制定中性別意識的缺失，政策對性別的影響沒有受到關注。意識形態的因素也影響政策變化。在新制度主義看來，意識形態是有關“制度”的公平、公正的評判。在經過經濟改革的實踐之后，人們在思想觀念上也有了很大的變化，對社會公平也有了新的理解，開始承認并接受差別，在經濟生活中效率的觀念逐漸得到確立。在社會保障領域，則出現過分強調個人負責的觀念，而忽視了社會政策與經濟政策的區別，在制度實施中以是否有利于效率而不是以是否達到社會公平來評價養老保險制度，這使得更有利于效率的養老保險模式得到人們的認可。

2，養老保險模式的歷史性變遷及對性別公平的影響

歷史制度主義強調歷史分析的重要性，它注重從一個宏大的歷史視域中展現具體制度的選擇、變更與替代的過程。歷史制度主義的歷史分析范式主要體現在兩方面，一是強調過去對現在的重要影響，即前一個階段的政策選擇往往會決定和影響著后一個階段的政策方案。二是制度的路徑依賴性。“制度變遷一旦邁入某一路徑，它的既定方向就會在以后的發展中不斷自我強化，沿著這條路徑不斷發展下去”。

歷史制度主義者在用宏觀背景來分析政治過程得以展開的中觀或微觀層面上的組織與制度構造時，往往以追尋這些歷史性進程的軌跡的方式來提出解釋。“為了理解某些令人感興趣的結果或某一套制度安排，對歷史制度主義者來說、就意味著要去分析某一歷經數年的運作過程，有時甚至是數十年或數百年的過程”。縱觀我國養老保險改革的二十多年，養老保險的模式經歷了兩個階段的選擇。一是從企業保險到社會統籌。養老保險改革前我國的職工退休養老制度是一種面向城鎮勞動者設立的，具有顯著的“國家包辦、單位負擔、現收現付、單一層次、封閉運行、分立并行”特征的單位保障型退休養老制度。它是在文革期間社會保障管理機構被破壞，社會保障基金統一征集、管理、調劑和支出的制度難以進行的情況下產生的一種應急模式，一直實施到20世紀80年代中期。在經濟體制改革中，由于大量國有企業作為經濟實體被推向市場經濟的大潮中，這種單位支持的養老保險制度失去了穩定的經濟基礎和組織基礎。1986年勞動合同制的確立又使新的勞動者不能再依賴企業而享有養老保障，必須為他們尋求社會化的養老保險制度安排。這時期，許多國有企業經營困難，大量離退休人員無法按時領取到退休金，成為不可忽視的社會問題。歷史制度主義者在分析制度變遷的動力時認為：“制度在經歷一段長時間的穩定之后，會在某一時期內被危機所打破，從而產生出突發性的意外制度變遷……制度危機通常由外在環境的變遷所引發。”1984年部分地區開始了城鎮企業退休費用社會統籌的試點，1991年以社會統籌為月標的養老保險改革在全國展開。退休費用社會統籌是解決當時退休人員養老金支付危機的較為現實的辦法，同時是對文革后社會保險退為企業保險的一種糾正。在這次模式選擇中，既有建國后勞動保險金部分調劑使用的傳統政策影響，又深受社會環境的制約。

第二階段，從社會統籌到統賬結合。在社會統籌模式中，養老保險費用社會統籌的主要范圍是全民所有制企業。在經濟體制改革的過程中，國有企業出現困難，以國有企業為支柱的養老保險基金收繳率大幅度下降，導致基金的運作出現問題。而且這種模式缺乏繳費激勵機制，難以調動企業上繳費用的積極性，企業的繳費動力不足，這都影響了養老保險制度的穩定發展。這時期，學者和政府官員主要通過學習國外經驗，尋找更適合中國的養老保險模式。歷史制度主義者認為“意圖性行為對某種制度的創設作用重大，”政策制定者的能動性作用在此得到充分體現。這時期曾有兩種模式引起政策制定者的思考：一是發達國家普遍實施的現收現付社會統籌模式，一是以新加坡和智利為代表的發展中國家實施的基金制養老保險模式。20世紀80年代后發達國家尤其是福利國家社會保障制度出現財政方面的困難，中國學界普遍認為現收現付社會統籌型養老保險模式存在根本的缺陷，即使是發達國家也難以克服：而新加坡和智利所實施的基金制養老保險模式正運行良好，中國的學界和政府官員深受啟發。1993年中國的一批經濟學家在考察和研究了歐洲大陸國家的社會保障制度、新加坡的中央公積金制度以及智利的養老金基金制度之后，提出了個人賬戶基金制度的養老金改革建議，并為中共中央十四屆三中全會所做的《關于建立社會主義市場經濟體制改革若干問題的決定》所肯定。“社會統籌和個人賬戶相結合”的養老保險制度模式由此確定。

統賬結合的模式是我國養老保險制度在學習國外經驗及結合本國實踐基礎上的一種創新。社會統籌部分是對傳統模式的繼承，代表國家和社會對勞動者養老責任的承擔，個人賬戶模式吸收國外養老保險基金制模式成功的經驗，代表著養老責任的個人分擔。它也為經濟體制改革后扎根于人們頭腦中的個人責任觀念所認同。但這種模式對于勞動力市場中包括女性在內的弱勢群體的養老權益有什么影響并沒有被考慮。制度更關注的是老齡化社會到來時國家的養老負擔問題，制度本身的運行效率問題。

歷史制度主義認為，既定的制度生成和定型之后，隨即會進入一個制度的路徑依賴時期。制度路徑依賴理論觀點是，制度變遷存在著自增強或正反饋機制，當它一旦走上某條路徑，其既定方向就會在以后的發展中得到自我強化，從而形成對制度變遷軌跡的依賴。養老保險模式對效率的強調20世紀90年代后一直存在。雖然1998年后，我國的社會保障制度在注重公平方面有了很大的改變，“社會保障逐漸擺脫為國有企業改革被動配套和為市場經濟服務的附屬角色，而是成為一項基本的社會制度……社會保障與改革與制度建設開始恢復其維護社會公平的本來面目”，但在養老保險改革中性別公平的價值不但沒有體現，而且2005年對統賬模式的修訂中，養老金的發放水平的改革對女性的不利影響更加嚴重。新的計發方法中新增加了三個因素個人平均工資、繳費時間、本人退休年齡在實際生活中都有性別差異，它不僅導致了個人賬戶養老金差別加大，又增添了社會統籌部分帶來的基礎養老金的差異。這些都不利于退休者的性別公平。

三、爭取養老保險制度性別公平的途徑

我國養老保險中的性別問題源自于制度模式的設計，窮其根本原因是制度制定者對性別公平認識的缺失。因此，要實現目前制度中的性別公平，首先必須在思想觀念領域，提高政策制定者的性別意識。并進一步在養老保險制度領域推進社會性別主流化。社會性別主流化是改變目前社會政策制定中出現性別問題的一種主要途徑。聯合國經社理事會對社會性別主流化的定義認為：“把性別問題納入主流是一個過程，它對任何領域各個層面上的任何一個計劃行動，包括立法、政策或項目計劃對婦女和男人產生的影響進行分析。它是一個戰略，把婦女和男人的關注、經歷作為在政治、經濟和社會各領域中設計、執行、跟蹤、評估政策和項目計劃的不可分割的一部分來考慮，以使婦女和男人能平等受益，不平等不再延續下去。它的最終目的是達到社會性別平等”。在養老保險政策領域，通過以下方式將社會性別平等納入養老保險政策決策的主流：建立專門的性別平等機構，配備相關人員；對相關人員進行社會性別的培訓；對政策對女性的影響進行社會性別分析：對政策的效果進行社會性別評估等。通過這些方式，在養老保險政策領域中充分體現對性別問題的關注，通過改變不完善的養老保險政策，使兩性平等受益。

目前，我國的養老保險制度正處于穩定期。根據路徑依賴原理中“報酬遞增”原則，“一旦進入某種制度模式之后，沿著同一條路深入下去的可能性會增大。其原因在于，這一制度模式提供了相對于其他制度之下更大的收益。而一旦這種制度固定下來之后，學習效應、協同效應、適應性預期和退出成本的增大將使得制度的改變變得越來越困難”。因此要消除模式存在的性別盲點，不可能完全推翻現有的制度模式，而只能在現有的模式基礎上對具體政策進行修訂。眾所周知，男女兩性養老金的差異主要來自于男女兩性社會角色的不同而引起的勞動力市場的差異。女性由于生育和照顧家庭而在勞動力市場競爭中處于劣勢，收入保障模式的養老保險制度則將這種劣勢帶到了女性養老金的受益水平中。女性生育和照顧家庭是對社會和家庭的貢獻，女性養老金利益因此而受損對女性是不公平的。因此一些國家在其養老保險的制度設計中從家庭和社會兩方面提供對女性進行補償和保護的條款。主要內容有：第一，養老金的家庭補償政策，包括三種形式：(1)遺屬養老金。當丈夫去世后，妻子可以獲得丈夫養老金的某一比例或者全部。(2)配偶聯合年金；配偶雙方的養老金捆綁在一起，由雙方共同領取。(3)養老金分割。在雙方離婚時，將婚姻關系存續期間雙方養老金資格相加，然后再平均分配。在女性養老金受益水平低于男性的情況下，配偶聯合年金和養老金分割實際上是男性對女性養老金的家庭內部補償。第二。養老金的社會補償政策，包括兩種形式：(1)家庭照料補貼，對女性的生育哺育等家庭照料時間進行補貼，幫助那些就業年限較低的女性達到最低繳費年限。(2)家庭責任保護，照料幼小兒女的女性可以降低其達到國家基本養老金所需的有效繳費年限。家庭照料補貼和家庭責任保護是社會對女性生育哺育等家庭照料的承認，是社會對女性養老金的補償。口。我國可借鑒國際上養老保險制度中這些平衡性別利益的經驗，在現有的模式下制訂較為詳細可行的性別傾斜政策，彌補現有制度模式的缺陷，以維護制度中性別公平，保障女性的利益。

責任編輯 文嶸