加強(qiáng)縣級(jí)政府債務(wù)管理的探討

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣級(jí)政府債務(wù)的問題越來越突出。截止2009年底，某縣政府債務(wù)總額4.56億元，相當(dāng)于當(dāng)年全部財(cái)政收入的1.21倍。巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)給本來緊張的縣級(jí)財(cái)政造成相當(dāng)大的壓力，直接影響著當(dāng)年預(yù)算的順利執(zhí)行，嚴(yán)重危害縣財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。如何加強(qiáng)縣級(jí)政府債務(wù)管理，及時(shí)揭示和披露債務(wù)總量，并采取有效措施加以控制和防范，從而化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，已成為財(cái)政工作中研究探討的重要課題之一。

一、縣級(jí)政府債務(wù)的成因分析

縣級(jí)政府債務(wù)形成的原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.缺乏骨干財(cái)源的有力支撐，財(cái)政收入總量較低，財(cái)政自我平衡難度大。某縣縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，大部分企業(yè)規(guī)模小，科技含量低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)不大，曾經(jīng)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有力支撐的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)早已名存實(shí)亡。表面看財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，但是，全縣財(cái)政收入總量仍然較低，財(cái)政收入質(zhì)量不高，存在大量偶然因素，導(dǎo)致財(cái)政收入穩(wěn)定性差。特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于無穩(wěn)定的稅源，可用財(cái)力下降，財(cái)政自我平衡難度加大，形成了財(cái)力缺口，增加了債務(wù)。

2.由于客觀需求不斷超出財(cái)力許可范圍，通過貸款或借款等舉債行為獲得資金使用權(quán)，形成債務(wù)。具體表現(xiàn)在以下三方面：

首先基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成政府債務(wù)。如世界銀行貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等。近年來，某縣為改變地方財(cái)政投入不足造成基礎(chǔ)建設(shè)落后的狀況，利用世界銀行貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金進(jìn)行了疾病控制、農(nóng)村人力開發(fā)、農(nóng)田水利等公益性事業(yè)建設(shè)，取得了顯著社會(huì)效益。而這些項(xiàng)目的承建單位卻不具備償債能力，這些資金的償還最終只能由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，形成縣級(jí)政府債務(wù)。2005年某縣需歸還的世行貸款本息300多萬元，有償農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金1 800萬元，這部分債務(wù)將對(duì)縣級(jí)預(yù)算順利執(zhí)行造成巨大的影響。

其次為改變落后面貌，在實(shí)際可用財(cái)力有限的情況下，通過借款及銀行貸款等途徑積極籌措資金，大力支持企業(yè)發(fā)展，培植新的財(cái)源，當(dāng)部分新上項(xiàng)目并沒有達(dá)到預(yù)期效益，無力償還借款或貸款時(shí)讓財(cái)政兜底，形成政府債務(wù)。某縣2009年債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，支持企業(yè)發(fā)展借款達(dá)6 096萬元。

三是財(cái)政供養(yǎng)人員的增加以及政策性增資導(dǎo)致人員經(jīng)費(fèi)欠發(fā)形成的負(fù)債。一方面財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)逐年增多，財(cái)力的增長(zhǎng)趕不上人員經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)；另一方面從1993年歷次公教人員普調(diào)工資，特別是2000年之后幾次大幅度調(diào)資，雖然上級(jí)給予轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但其補(bǔ)助數(shù)額與人員經(jīng)費(fèi)需求相差甚遠(yuǎn)，縣財(cái)政自身配套的壓力巨大，多次出現(xiàn)連續(xù)幾個(gè)月欠發(fā)工資的現(xiàn)象。縣財(cái)政為解決工資發(fā)放困難的問題而形成的政府欠債達(dá)1.6億元。

3.歷史原因形成的債務(wù)，財(cái)政周轉(zhuǎn)金、糧食企業(yè)虧損等債務(wù)。某縣財(cái)政周轉(zhuǎn)金1.659億元，已通過市縣結(jié)算扣款歸還完畢。糧食企業(yè)虧損掛賬1.68億元。

二、縣級(jí)政府債務(wù)管理工作存在的問題

1.對(duì)縣級(jí)政府債務(wù)的危害性認(rèn)識(shí)不夠。縣級(jí)部門在借款、貸款籌集資金時(shí)或財(cái)政部門為其他部門擔(dān)保時(shí)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析，不能做到預(yù)之為謀，往往只強(qiáng)調(diào)某某項(xiàng)目如何重要，未來預(yù)期收益如何可觀，必須借貸非擔(dān)保不可，很少考慮到由此而形成的債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)，特別是由此而引發(fā)的或有負(fù)債和或有風(fēng)險(xiǎn)，常常被大家忽視，縣級(jí)政府債務(wù)的危害不能引起大家的高度的警覺，為日后出現(xiàn)償債困難埋下隱患。

2.債出多門，缺乏統(tǒng)一管理機(jī)制。到目前為止，縣級(jí)政府沒有一個(gè)真正意義上的政府債務(wù)管理部門。各單位舉債主觀隨意性強(qiáng)，政府舉債行為五花八門，甚至有些單位出現(xiàn)以自有資產(chǎn)為單位擔(dān)保貸款，缺乏統(tǒng)一的管理制約機(jī)制。

3.揭示和披露政府債務(wù)的途徑單一，及時(shí)性差。目前，由財(cái)政部門編報(bào)的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)表成為獲取上年政府債務(wù)數(shù)據(jù)的主要途徑。其不足有兩個(gè)：一是由于報(bào)表為年報(bào)，而政府債務(wù)卻隨時(shí)隨地有可能發(fā)生，揭示和披露政府債務(wù)的及時(shí)性就顯得相對(duì)較差。二是形成政府債務(wù)的部門很多，財(cái)政部門在編報(bào)統(tǒng)計(jì)報(bào)表時(shí)，或數(shù)據(jù)來源有限，或搜集數(shù)據(jù)工作量大成本高，或由于財(cái)政部門自身職能問題（如對(duì)于歷年累計(jì)欠發(fā)工資的賬務(wù)處理問題）等原因，造成揭示和披露政府債務(wù)的完整性較差。

4.對(duì)違規(guī)操作，懲治不力。根據(jù)《擔(dān)保法》規(guī)定，除經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)轉(zhuǎn)貸外國(guó)政府或國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人。也就是說，縣財(cái)政及有關(guān)部門無權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行擔(dān)保。但在實(shí)際操作過程中，各單位為籌措資金，相互擔(dān)保的行為時(shí)有發(fā)生。由于缺乏相關(guān)法制的制約，形成政府債務(wù)的各部門責(zé)任不明確，一旦發(fā)生債務(wù)糾紛，相互推諉，無法追究具體負(fù)責(zé)人的責(zé)任，對(duì)違規(guī)行為和決策失誤不能嚴(yán)厲懲治。

三、加強(qiáng)縣級(jí)債務(wù)管理，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

當(dāng)前，我們除了把發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)財(cái)力，妥善處理吃飯與建設(shè)的關(guān)系、嚴(yán)格控編進(jìn)人，嚴(yán)格預(yù)算支出等作為消化縣級(jí)政府債務(wù)的治本之策來抓外，我們也有必要進(jìn)一步做好以下幾項(xiàng)工作：

1.各部門要充分認(rèn)識(shí)縣級(jí)政府債務(wù)對(duì)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行的危害性，樹立正確的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)觀。首先是在工作中做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，不僅僅要考慮建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)期收益，還要充分考慮是否存在無還款能力的風(fēng)險(xiǎn)，在立項(xiàng)時(shí)必須堅(jiān)持收益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等的原則，充分考慮到政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性。其次是在對(duì)待債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題上，樹立起正確的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)觀。既要避免憂心忡忡，認(rèn)為我縣債務(wù)嚴(yán)重得不得了，置全縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的狀況而不顧，堅(jiān)決反對(duì)政府舉債，影響開放開發(fā)工作，又要避免盲目樂觀，認(rèn)為多少債務(wù)都無所謂，置政府債務(wù)危害于腦后，最終給縣鄉(xiāng)財(cái)政造成不可估量的損失。

2.進(jìn)一步確立財(cái)政部門在縣級(jí)政府債務(wù)管理中的主導(dǎo)地位，建立政府債務(wù)歸口管理機(jī)制。從我縣目前的債務(wù)管理現(xiàn)狀看，建立政府債務(wù)歸口管理機(jī)制應(yīng)提上議事日程。也就是說由財(cái)政部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)。只有確立財(cái)政部門在縣級(jí)政府債務(wù)管理中的主導(dǎo)地位，才能不斷探索出縣級(jí)政府債務(wù)管理的新模式，制定出符合本縣實(shí)際的管理辦法、原則、程序，使政府債務(wù)管理工作科學(xué)化、規(guī)范化，法制化，從根本上改變債出多門、管理分散的被動(dòng)局面，從而實(shí)現(xiàn)“科學(xué)理財(cái)、誠(chéng)信理財(cái)”。

3.在政府債務(wù)揭示與披露問題上，我們要始終堅(jiān)持客觀性、及時(shí)性、完整性、謹(jǐn)慎性的會(huì)計(jì)原則，將政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作列入預(yù)算會(huì)計(jì)的范疇，對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行充分、及時(shí)、系統(tǒng)的揭示與披露。具體做法是，一是以客觀事實(shí)為依據(jù)，對(duì)所有債務(wù)清理核實(shí)，逐筆登記，比如在對(duì)待歷年欠發(fā)工資的問題上，應(yīng)當(dāng)作為應(yīng)列支出而未列支出在暫付款中予以反映。做到賬目清楚，并建立起政府債務(wù)管理檔案，徹底摸清政府債務(wù)底數(shù)。二是定期編報(bào)制度。縣級(jí)政府債務(wù)已成為當(dāng)前工作中經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象，每一項(xiàng)債務(wù)的發(fā)生，首先要經(jīng)過財(cái)政部門的批準(zhǔn)，及時(shí)列入政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。三是對(duì)于或有負(fù)債要貫徹穩(wěn)健原則，在統(tǒng)計(jì)報(bào)表附注中加以披露。這是因?yàn)榛蛴胸?fù)債的結(jié)果具有不確定性，如果事先沒有覺察、防范，單位就可能發(fā)生大額支出，造成嚴(yán)重后果。

4.規(guī)范行政行為，建立縣級(jí)政府債務(wù)控制機(jī)制。在縣級(jí)政府債務(wù)管理工作中，要科學(xué)合理地測(cè)定政府債務(wù)規(guī)模，樹立科學(xué)的發(fā)展觀，做到舉債適度，不能超越財(cái)力搞建設(shè)。應(yīng)當(dāng)建立有效的債務(wù)控制機(jī)制，將消化存量債務(wù)和控制新債務(wù)工作納入各單位年終政績(jī)考核當(dāng)中。嚴(yán)禁政府部門搞經(jīng)濟(jì)擔(dān)保，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，加大責(zé)任追究的工作力度，遏止新債務(wù)的發(fā)生，杜絕政府債務(wù)的惡性膨脹。

5.強(qiáng)化還款意識(shí)，每年制定詳細(xì)償債計(jì)劃，將到期債務(wù)列入當(dāng)年預(yù)算，建立縣級(jí)償債目標(biāo)管理責(zé)任制。舉債時(shí)明確償還責(zé)任很重要，要防止財(cái)政兜底的行為發(fā)生。應(yīng)當(dāng)按照“誰舉債、誰還款”和“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則進(jìn)一步落實(shí)債務(wù)還款單位，通過項(xiàng)目單位還款、預(yù)算扣款、債轉(zhuǎn)股等形式逐年消化債務(wù)。加大催收到期債務(wù)的力度，積極探索化解政府債務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)的新途徑。

總之，縣級(jí)政府債務(wù)是歷史遺留下來且現(xiàn)實(shí)工作中回避不了的問題，不能久拖不決。我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)政府債務(wù)的嚴(yán)重性，加強(qiáng)縣級(jí)政府債務(wù)管理，進(jìn)一步加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，增加可用財(cái)力，逐步提高償還債務(wù)的能力，同時(shí)下大力控制新的債務(wù)發(fā)生，防范和化解債務(wù)帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保縣域經(jīng)濟(jì)走上良性循環(huán)發(fā)展的軌道，全面構(gòu)建和諧社會(huì)。

（作者單位：進(jìn)賢縣審計(jì)局）