關于地方政府性債務審計的思考

地方政府性債務（即地方政府負有償還責任的債務），主要是指由地方政府及其所屬部門預算單位作為債務人，按照協議、合同約定或者依照法律規定，舉借或合法擔保以及在特定條件下需由政府償還的內外債務。為保證經濟社會的快速發展，通過舉借債務，有效緩解了資金需求矛盾，加快了基礎設施和公共事業建設，促進地方經濟社會的發展。但由于大量舉債也帶來了政府性債務劇增，財政風險加大等問題。目前應從維護國家經濟安全的高度，關注地方政府債務風險，通過審計摸清地方政府債務的總體情況，揭示和反映存在的問題和運行風險，促進各級地方政府規范債務管理。這是審計工作緊緊圍繞經濟社會發展大局，增強服務科學發展能力的重要體現。

一、政府性債務產生的原因

我國地方政府債務的形成與積累有著十分復雜的政治、經濟和社會原因，有的是歷史遺留問題顯性化、有的是政府行為不規范所致、有的是由債務管理體制因素造成的，因而是多重因素和矛盾綜合作用的結果。

1.財政體制方面的原因。

1994年的分稅制改革使得財政的集中度大幅度提高，但是事權劃分卻仍不清晰。近年來各項改革力度不斷加大，地方政府經濟建設投入增加，地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經濟運行的財力匱乏。

現行的轉移支付制度還不完善，上級對地方特別是省以下政府的財政轉移支付力度不能滿足地方正常運轉的需要。

財政金融體制不健全，導致地方政府只能舉債解決支出壓力，政府債務增加。地方政府不得不通過各種非正規渠道直接或間接地借入內外債務，違規融資。

2.行政管理體制方面的原因。

行政管理體制改革的減人、減事、減支效果不明顯，人浮于事，行政效率不高的狀況一直沒有得到很好的解決，財政支出壓力較大，支出剛性較強，財政負擔沉重，拖欠工資現象時有發生。為彌補財政支出“硬缺口”，各級地方財政不得不四處舉債，最終陷入了“挖東墻補西墻”、“借新債還舊債”的惡性循環之中。

政府職能界定不清，財政性資金過多地投入生產性、競爭性領域，使地方財政承擔了本應由市場承擔的風險。

現行的政府績效評價和監督體系不完善，個別地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，不惜融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設，加之監督管理的缺位，最終使得地方政府因無法償還債務而背下了沉重的包袱。

3.投融資體制方面的原因。

目前我國的財政金融體制不健全，作為金融市場上的一大類融資主體，地方政府缺乏必要的正規的融資渠道，在不得已的情況下，只好通過各種辦法，通過各種非正規渠道進行變相舉債，以解決政府財力緊缺的問題。而不規范的舉債，也從某種程度上加大了政府債務的壓力。

4.政府債務管理制度方面的原因。

長期以來，地方政府對債務問題缺乏足夠的認識，沒有成立統一的債務管理機構，政府債務管理權限分散于計委、財政、監察、審計等部門，各部門的管理權限不同，管理側重點也不同，這樣，實際上達不到規范管理的效果。同時，由于沒有建立借債舉債信息披露和監督機制，對于是否應該舉債沒有相應的評估機制，導致部門和鄉鎮隨意舉債的現象時有發生，債務規模不斷膨脹。

5.宏觀政策方面的原因。

受市場經濟體制和宏觀調控影響，使地方經濟發展和財政收入增長遇到了困難，在財力嚴重不足的情況下發展社會事業難免走上高負債道路。如：中央出臺稅收減免政策，直接影響了地方財力；政策性增支因素不斷出臺，增加了各級地方財政的平衡難度。近年來，國家和省相繼出臺了增加公務員工資、實施出口退稅改革、加大社會保障力度、增加計劃生育、公共醫療衛生和義務投入、實行稅費改革、九年義務教育“一費制”試點、剝離企業辦社會職能、解決部分企業軍轉干部生活困難以及公安部門實行最低保障等增支“口子”。這種“上面開口子，下面拿票子”的作法，進一步加大了地方財政的支出壓力。

受宏觀調控因素的影響，使本來經濟總量小、收支矛盾突出的地方財政特別是基層財政更加“捉襟見肘”，調控經濟和支持社會事業發展的能力受到嚴重削弱。為滿足日益增長的社會事業和經濟發展支出需要，不得不走上舉債道路，而當舉債行為缺乏強勁有力的機制約束時，債務規模便難免失控。

二、政府性債務審計應關注的重點

1.債務總體規模和構成。重點是摸清政府所有債務來源渠道、借款約定用途、債務總體構成、借款期限、還本付息、借款擔保等方面情況。

2.債務資金管理使用。審計調查地方政府出臺的債務資金管理使用文件法規、各項管理規定在實際工作中執行情況，查處和披露截留、虛報、擠占挪用債務資金問題，特別是基礎設施建設項目過程中存在的招投標、監理、資金結算撥付、工程建設質量與安全等方面的問題，要進行深入全面、細致審計核查，發現問題，分析原因。

3.地方政府還債情況及償債能力。審計調查債務資金項目使用效益情況，評價項目建設管理績效水平，根據地方政府財力、經濟發展前景和目前償債情況，進行綜合分析，提出規范管理地方政府性債務、有效化解債務的建議。

4.地方政府所轄鄉鎮、村級債務總體情況及構成。主要是從總體上調查歸口地方政府管理的所轄鄉鎮債務、村級債務及教育債務等總體情況，由于鄉鎮、村級經濟發展不平衡，有的債務最終還是由地方政府承擔償債義務（如農村中小學校歷史上形成的教育債務），掌握調查這些債務利于分析地方政府整體債務現狀和償債風險。

三、控制政府債務風險的具體措施

地方政府應加強對政府性負債的監督，建立健全地方政府性債務管理辦法，對政府性債務的管理原則、改革措施、防范制度作出明確規定：

1.政府負債償債管理應遵循“舉債適度、講求效益、加強管理、規避風險”的原則。

2.規范政府負債管理，實現財政經濟的可持續發展，把握舉債規模，增強風險意識，構建預警機制，舉債規模不超過上年預算內可用財力及不超過預算內外可用于基本建設的資金。

3.建立公開的地方政府融資渠道，使合理的地方政府舉債規范化，并設法使地方政府存在隱形債務顯形化，杜絕以往地方債務沒有“正門”，只好走“旁門”的不合理現象，堵住各種隱形、違規的借債融資渠道。

4.嚴格擔保行為，重點規范工程建設項目投資貸款擔保制度，要求政府部門一律不得對外提供各種擔保和償債承諾。

5.積極推行財政管理配套性改革，推進和完善部門預算，實行全口徑預算管理，取消過渡性賬戶，樹立綜合財政的理念。

6.建立健全風險防范制度，體現謹慎性原則，對政府債務計提風險準備金，并列入年度財政預算，以實現財政經濟的可持續發展。

（作者單位：景德鎮市審計局）