透視國有資產管理體制改革

摘 要：如何構建高效的國有資產管理體制是國有企業改革過程中的關鍵環節。改革開放以來，國有資產管理體制也發生了很大的轉變。本文通過回顧國有資產管理體制改革的背景與過程，并在綜述新型國有資產管理體制基本框架的基礎上，深入分析新體制的優勢與不足，并提出相應的解決建議，旨在為我國未來的國有資產管理體制改革提供理論借鑒與經驗參考。

關鍵詞：國有資產管理；體制；改革

中圖分類號：F123.7 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)12－００18－03 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.12.05

國有企業改革是我國經濟體制改革的中心環節，高效地構建國有資產管理體制則是國有企業改革過程中的關鍵，是重中之重。隨著一系列改革措施的出臺，已基本形成新的國有資產管理體制框架，對國有資產的監管也取得一定的成效，明顯提高了企業的效率[1]。然而，我國國有資產管理體制的建設仍然不夠完善，管理體制本身存在的某些缺陷卻始終無法解決，某些理論與實際問題仍急需解決，諸多操作性問題也需進一步明確[2]。本文回顧國有資產管理體制改革的背景與過程，概述新型國有資產管理體制基本運營模式，深入分析了新體制的優勢與不足，并提出相應的解決建議。

一、國有資產管理體制改革的背景與進程

國有資產管理體制不能脫離基本的經濟制度而存在。建國初期，我國正是百廢待興之時，既面臨著資金、物資的嚴重短缺，又面臨著工業化的艱巨任務，國家經濟急需快速得到恢復，這客觀上需要集中權力、集中配置資源，基于這些情況，我國選擇了與基本國情相適應的高度集中的計劃經濟體制。當時的企業并不是真正意義上的法人，它在生產銷售活動的各個方面都沒有自主權，政府作為國有企業的出資者，對企業的債務承擔的是無限責任。然而，隨著我國經濟從高度集中的計劃經濟變為相對靈活的市場經濟，原有的國有國營、高度集中的國有資產管理體制已明顯不能適應生產力的發展，多頭管理、權責不明、政企不分、決策集中、條塊分割等問題日益突出。國有資產管理的舊模式已不能滿足發展的需求，造成了極大的浪費，同時也使得國有企業經濟效益極其低下，大部分國有企業盈不抵虧[3]。破除舊的模式，建立適應新國情的國有資產管理新體制勢在必行。

國有資產管理體制改革不能脫離國有企業改革展開，所以，國有資產管理體制改革也是圍繞著增強企業活力來進行的。在經濟發展的不同階段，各階段的改革在理論依據、改革目標和主要措施上各有區別，根據這一點，可以將30多年來中國國有企業的改革劃分為三個階段，而相應地，國有資產管理體制改革也可以分為三個階段（見表1）。可以發現，我國目前正處于國有資產管理體制的第三階段，并且正在努力構建與完善新的國有資產管理體制[4]。

二、新型國有資產管理體制的基本運營模式

十六大確立了國有資產管理的新體制，在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩處的積極性，要求各政府嚴格執行國有資產管理法律法規，堅持權與政分開、投與營分開、政與企分開。從財產關系來看，該體制主要體現出以下三方面：一是委托與代理關系，這是由國有資產所有者委托政府機構對統一所有的國有資產實行分別監管而產生的；二是授權與經營關系，這是由國有資本的監管者把資本的經營權授予經營主體而產生的；三是資本經營與生產經營關系，這主要體現在資本經營主體與法人財產主體的運作中。這種體制的基本運營模式是“國資委——國有資產經營公司——國有企業”。處于最上層的是國資委，其主要職責是貫徹執行國有資產管理政策，并對下一級的國有資產經營公司實行監督與考核。處于第二個層次即中間層的是從事資本運作、價值形態管理，它接受國資委的委托和領導，依據其在各企業中的國有股份，行使法人財產權利。國有資產經營公司以資產作為紐帶對國有企業進行經營，而不是通過行政命令。處于第三層的是國有資產經營公司控股和參股的從事具體生產經營活動的國有企業。國資委、國有資產經營公司和國有企業這三個層次，共同構成了新型國有資產管理體系。

三、新型國有資產管理體制的優勢

（一）在一定程度上縮短了委托—代理鏈條

新的國有資產管理體制初步明確了中央政府與地方政府的資產關系，“國家所有、分級代表”的管理體制逐步建立，在堅持中央所有的基礎上，充分強調地方政府應享有高度的自主權，使國資委成為國家出資人代表，從而使委托—代理鏈條明顯縮短。這不僅更加明確了中央和地方之間的事權和財權的劃分，也避免了舊體制下在中央和地方之間多出的代理鏈條[5]。

（二）國資委作為國家出資人代表履行出資人職能

新的國有資產管理體制結束了“五龍治水”的局面，為出資人到位創造了良好的條件，提出由國資委統一代表國家履行出資者職能，將政出多門的職能整合了起來，實現了管資產與管人、管事的有效結合，為出資人到位創造了有利條件。

（三）加強了監管體系和營運體系建設

新的國有資產管理體制逐步組建了三級政府國有資產監督機構，初步形成“政資分開”和“三統一、三結合”的管理模式，這加強了監管體系和營運體系建設，為克服政企不分創造了有利條件。首先，國資委作為三級構架的核心，專門負責監管國有資產，不再承擔其他政府的社會公共管理職能，有效地防止了行政權對所有權的干擾。其次，國有資產經營公司不再具有政府的地位，通過接受國資委的委托來行使法人財產權利，國資委對國有企業的經營也不是通過行政命令，而是通過資產紐帶進行的，這種設置使國有資產經營公司成為隔離帶，有效地將政府和企業隔離開來。而處于底層的國有企業也只接受國有資產經營公司的股東權利，不接受行政命令。這樣的三級體制設計為國有資產管理體制改革打開了新的局面，有效地實現了政企分開，使國有資產的監管體系和營運體系在一定程度上得到了加強。

四、新型國有資產管理體制面臨的問題

（一）企業的出資人難以完全到位

新體制中，國資委作為國有資產的出資人代表，對企業中的國有資產依法行使所有者的資產收益、重大決策和選擇管理者三項權力，不行使政府的公共管理職能。但在實際運作中，國資委不能成為一個完整意義上的出資人。作為政府的工作部門，雖然國資委比過去“五龍治水”的狀況有了很大的改善，但它仍然不是獨立于政府之外的機構。政府仍然掌握著國資委的人事任免權，代表國有資產出資人的董事或董事長仍然由組織任命委派，從而使其具有比較強的行政色彩。另外，國有資產經營與企業生產經營無法完全分離，所有者管事權中的重大事項決策權仍要經過各級發展改革部門的審批，使國有資產經營的業績評價僅僅流于形式，而無實質性改善。

（二）中央和地方之間的產權關系仍不明晰

新體制在劃分中央和地方的職能邊界上，存在大量模糊地帶，使得地方政府在權衡國有資產收益與自身利益的關系時，擁有很大的空間，這導致政府很可能會為了自身的政治利益而要求國有企業違背經濟效益原則，從而造成國有資產的大量流失。理論界的關于國有資產究竟應該是“分級代表”還是“分級所有”的討論也是基于這一事實產生的[6]。

（三）資本營運主體“缺位”比較突出

現階段，中間營運主體“缺位”仍然比較突出。國資委所面對的企業大多是經營實物資產的生產性企業，純粹經營價值形態的資本型公司還很少，產權的流動性得不到滿足，使得國有資本缺乏有效的運營平臺，不利于國資委與企業之間形成合理的市場化合約關系，這可能會進一步強化政企不分的運行格局。

（四）國有資產的安全和增值仍有待解決

中央與地方國資委都是按照出資額依法平等行使出資人職責的特設機構，它們之間沒有行政隸屬關系，地方國資委主要依靠同級的人民代表大會進行監管，這就存在一個監管的時效性問題。因此，新的國有資產管理體制所面臨的一個重要問題就是，如何有效地對地方國資委事前、事中和事后進行監督，防止國有資產的流失，確保國有資產的安全和增值。

（五）缺乏健全的國有資產管理法律體系

有關國有資產管理的法律制度建設滯后于改革，導致很多無法可依、執法不嚴、違法不究的現象，從而極大地削弱了現行政策及改革舉措的實際效力。例如，部分國有資產管理的機構隨意將機關資產轉讓、抵押，利用機關資產非法牟利，或疏于監管等現象十分嚴重。另一個嚴重問題是缺乏有效的法律對中央政府和地方政府間的“統”“分”關系進行規范，從而使得地方政府在權衡國有資產效益與自身利益時總是“游刃有余”，最終造成國有資產流失。

五、未來改革的方向

（一）進一步明確國資委的定位

有調查顯示，國有企業高層管理人員一般將國資委定位為政府部門，只有少數認為國資委僅僅行使了國有企業出資人的職能。在實踐中，國資委既承擔了“出資人”角色，同時也承擔著社會公共管理職能，國資委職能的行使在一定程度還依賴行政管理。在深化國有資產管理體制改革中，要進一步明確國資委的職能定位，將一些行政職能予以取消，使其真正扮演出資人的角色，徹底杜絕國資委對國有企業實施行政管理。

（二）合理確定中央和地方政府對國有資產的產權關系

按照“誰投資，誰所有”實行分級所有，中央和地方政府不能互相干涉對方的國有資產管理，從而避免了在我國現行體制下因國有資產統一所有造成的諸多弊端。在具體操作上，增量可按照“誰投資，誰所有”明確新增資產的歸屬關系。對于存量資產，可以分兩種情況進行界定，對于投資來源明確，投資主體單一的國有資產，用“誰投資，誰所有”的標準進行劃分；而對于投資主體較多，產權關系復雜，一時無法明確界定投資來源的國有資產，可以按投資年限原理加以處理，即分布于全國各地，且根據產業性質不適合更高層政權機構管理的國有資產，按照投資年限的方法或者其他更科學的方法加以劃分。

（三）建立健全的國有資產管理監督體系

國有資產經營管理的監督更多的是強調國有資產監管機構對國有企業的監督，而對于誰來監督國資委等國有資產監管機構的問題的關注卻相對較少。實際上，國資委作為“出資人”代表，集管理、監督職能于一身，它很有可能與國有企業形成利益共同體，為追求保值增值，而忽略國有經濟重要的戰略性功能，或者逃避經營低效率的責任。從國有資產經營管理的監督體系來看，健全的體系包括政府監督、人民監督、國資委內部監督和社會監督[7]。另外，除了健全體系外，加強對國有資產經營管理的監督還要完善國有資產經營管理的報告和信息披露制度。

（四）健全國有資產管理績效考核體系

首先，要明確出資企業的產權，并在此基礎上實行資產經營責任制，結合年度考核與任期考核，兼顧國有資產經營的近期目標與長期目標，以經營合同的方式考核國有資產年度經營業績，以資產經營責任制的方式考核任期國有資產經營業績。其次，要根據國有企業的目標，建立相應的績效考核指標，確定不同的考核重點。例如，應將完成的社會效益和實現的社會功能作為服務于社會目標的國有企業的重要考核指標，而將經濟業績指標作為服務于經濟效率目標的國有企業考核的重點。

（五）建設具有中國特色的國有資產管理法律體系

由于理論和實務上對國有資產、國有資產類型、國有資產管理體制等基礎性理論問題的認識還存在較大的差異，尤其是對國有資產進行類型化規范的理論并未確立，使得在法制建設上直接表現為作為國有資產管理體制構建核心要素的法律制度建設仍然十分落后[8]。必須對國有資產管理集中統一立法，加強《國有資產法》的完善，構建與社會主義市場經濟體制相適應、與國際慣例接軌的具有中國特色的國有資產管理法律體系，不斷加強國有資產監管力度，保證國有資產管理體制的有效實施。

（六）加快完善國有資本經營預算制度

2007年9月，國務院出臺了《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》。隨后財政部會同國資委發布了《中央企業國有資本收益收取管理辦法》，規定中央企業應區別不同行業按比例上交利潤。《企業國有資產法》也從法律上確立了這一制度。但目前該制度還不健全，諸如盡快明確編制主體、進一步完善國有資本經營預算的法律環境、加強國有資本經營預算的監管力度等問題仍需要在下一步深化國有資產管理體制改革中加快建立和完善。

總的來看，我國的國有資產管理體制經歷了很大轉變，取得一定的成效，但我國的國有資產管理體制仍處于初步的探索階段，需要在下一步的實踐中不斷深化、完善，促進國有資產保值增值。

（特約編輯：羅洋）

參考文獻：

[1]國務院國有資產監督管理委員會研究室.探索與研究：國有資產監管和國有企業改革研究報告(2006)[M].北京：中國經濟出版社，2007.

[2]楊立春.對我國國有資產管理體制改革的思考[J].江蘇商論，2008（9）.

[3]黃速建，金書娟.中國國有資產管理體制改革30年[J].經濟管理，2009（1）.

[4]史海南，陳向平.完善國有資產管理體制問題研究[J].華中科技大學學報（社會科學版），2007（5）.

[5]蔣書彬.新型國有資產管理體制的構建[D].哈爾濱工業大學碩士論文，2007.

[6]蕭冬連.國有企業改革的起步及其矛盾[J]，中共黨史研究，2008（1）.

[7]張治棟，樊繼達.國有資產管理體制改革的深層思考[J]，中國工業經濟，2005(1).

[8]金鳳.我國現行國有資產管理體制的缺陷及成因分析[J]，特區經濟，2009(12).