新農(nóng)村建設(shè)中的合作金融法制創(chuàng)新問題探析

摘要：幾十年來，農(nóng)村合作金融組織是一種符合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實的有效金融機(jī)制，在支持“三農(nóng)”方面做出了突出貢獻(xiàn)。然而，經(jīng)過多年來的制度變遷與發(fā)展歷程，農(nóng)村合作金融組織在定位、產(chǎn)權(quán)及資本制度等方面暴露出一些問題，嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展。本文通過深入分析我國農(nóng)村合作金融存在問題的基礎(chǔ)上，提出切實可行的完善措施，對促進(jìn)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、和諧新農(nóng)村的構(gòu)建具有十分重要的作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村合作金融；新農(nóng)村；和諧社會

中圖分類號：F832.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)11－００66－０2DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.11.18

穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵是解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金因素。農(nóng)村金融是農(nóng)村市場機(jī)制運(yùn)行的核心，因此，創(chuàng)新農(nóng)村合作金融組織、拓寬農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的融資渠道及融資方式將成為和諧新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、我國農(nóng)村合作金融組織概述

農(nóng)村合作金融組織是一種農(nóng)民自愿入股、社員民主管理、主要為社員提供金融服務(wù)的、維護(hù)全體社員共同利益的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。與一般金融企業(yè)把利潤最大化作為經(jīng)營的最終目標(biāo)不同，農(nóng)村合作金融組織是以服務(wù)社員為根本，以支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的富裕為己任的一類特殊金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村合作金融組織通過把資金上、經(jīng)濟(jì)上處于弱小地位的農(nóng)民聯(lián)合起來，實現(xiàn)自我服務(wù)與資金互助、共同抵御風(fēng)險、維護(hù)社員經(jīng)濟(jì)利益的一種群眾性社團(tuán)組織，具有自愿、民主、互助及非盈利性等特點(diǎn)。

我國農(nóng)村合作金融組織在我國金融制度變遷中經(jīng)歷了農(nóng)村信用社歸人民公社管理、農(nóng)村信用社成為農(nóng)業(yè)銀行的基層分支機(jī)構(gòu)、農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤等曲折的發(fā)展歷程[1]。1996年和1997年國務(wù)院分別公布了《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》、《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》，其改革的重點(diǎn)是：農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行徹底脫離行政隸屬關(guān)系，并將農(nóng)村信用合作社逐步改為由農(nóng)民自愿入股、社員民主管理、主要為入股社員提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融組織，其金融監(jiān)管職能由人民銀行承擔(dān)，這一改革使農(nóng)村信用社擁有了更多的自主經(jīng)營權(quán)。2000年農(nóng)村信用社在江蘇省的試點(diǎn)改革，在法人治理、產(chǎn)權(quán)形式等方面積累了豐富的寶貴經(jīng)驗。近年來，農(nóng)村信用社改革重點(diǎn)放在產(chǎn)權(quán)制度與管理體制方面，其目標(biāo)模式是“使農(nóng)村信用社成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展與自擔(dān)風(fēng)險的市場主體，成為服務(wù)于“三農(nóng)”的地方金融企業(yè)”[2]。多年來，農(nóng)村合作金融組織為“三農(nóng)”發(fā)展提供了金融服務(wù)，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

二、我國農(nóng)村合作金融組織面臨的法律困境

作為我國金融體系的重要組成部分，農(nóng)村合作金融組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起到了關(guān)鍵作用。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村合作金融組織也暴露出了一些問題，這些問題在一定程度上阻礙了農(nóng)村合作金融組織功能的發(fā)揮，阻礙著對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的扶持。

（一）產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰

產(chǎn)權(quán)是一種通過社會強(qiáng)制而實現(xiàn)的對某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利，是指社會約定俗成的習(xí)慣或者法律賦予人們對某種財產(chǎn)擁有與能夠?qū)嵤┑囊欢?quán)利[3]。明晰、合理的產(chǎn)權(quán)關(guān)系有利于降低交易成本與提高組織的運(yùn)作效率。然而，我國農(nóng)村合作金融組織存在產(chǎn)權(quán)不明、產(chǎn)權(quán)異化、產(chǎn)權(quán)主體的錯位等問題。農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)是由一個個獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)和由此形成的屬于各產(chǎn)權(quán)主體共有的公共積累組成的[4]。一方面，由于集體形成的歷年積累與社員股權(quán)沒有直接的量化關(guān)系，此部分資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由誰代表始終不明晰，造成資金的“歷年積累”部分產(chǎn)權(quán)模糊不清；另一方面，入股社員沒有實際參與經(jīng)營管理，長期以來對出資社員股權(quán)忽視，入股實際上演變成“存款”制度，入股社員對農(nóng)村信用社所擁有的產(chǎn)權(quán)被嚴(yán)重削弱。與此同時，如果入股社員的權(quán)利被架空，農(nóng)村信用社的經(jīng)營原則與經(jīng)營方向則會偏離為農(nóng)服務(wù)的目標(biāo)，片面的追求盈利或者其他的經(jīng)營目標(biāo)方向最終會嚴(yán)重影響“三農(nóng)”貸款的正常發(fā)放，難以發(fā)揮農(nóng)村合作金融應(yīng)有的作用與功能。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)不完善

盡管我國農(nóng)村合作金融組織已普遍建立了“社會代表大會、理事會、監(jiān)事會”制度，設(shè)立了民控和民管的治理結(jié)構(gòu)，但是由于法人治理結(jié)構(gòu)不合理、民主管理流于形式，持股社員缺乏監(jiān)督的權(quán)利和動力，造成“三會”形同虛設(shè)。農(nóng)村合作金融組織法人治理結(jié)構(gòu)在內(nèi)部管理中未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）缺乏有效的監(jiān)管體系

我國農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)督體系一直都處于不合理、不健全的發(fā)展困境當(dāng)中。由于我國農(nóng)村合作金融組織點(diǎn)多面廣，分布相當(dāng)分散，面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境及自身的業(yè)務(wù)管理問題復(fù)雜，國家金融機(jī)構(gòu)手段和人力都非常有限，很難真正管理好。此外，我國農(nóng)村合作金融組織缺乏有效的行業(yè)監(jiān)管組織。由于現(xiàn)有的合作社聯(lián)社通常表現(xiàn)為政府行政干預(yù)的一種手段，提供的往往是管理與規(guī)范而不是服務(wù)，這有悖行業(yè)自律組織的職能目標(biāo)，因此，其并不是真正意義上的行業(yè)自律組織。在新的條件下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步創(chuàng)新我國農(nóng)村合作金融組織的管理體系，確立以服務(wù)為主、管理規(guī)范為輔的行業(yè)自律組織。

（四）缺乏完備《農(nóng)村合作金融法》

從目前的立法現(xiàn)狀來看，我國現(xiàn)行農(nóng)村合作金融組織立法大多是由一些國務(wù)院部門的行政規(guī)章組成，法律位階較低。然而，由于缺乏專門的農(nóng)村合作金融法律保護(hù)，農(nóng)村合作金融組織在市場競爭中往往遭受不公正地對待。盡管在2007年我國已經(jīng)通過了《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》，但這部法律也未對農(nóng)村合作金融組織作出明確規(guī)定，未明確農(nóng)民有組建自己的合作金融組織的權(quán)利，這就造成農(nóng)村合作金融組織缺乏有力的法律支撐。

（五）人員素質(zhì)不高

由于歷史與農(nóng)村信用社本身制度方面的原因，農(nóng)村信用社整體職工的綜合素質(zhì)較低，法律意識淡薄，缺乏系統(tǒng)的專業(yè)知識方面的培訓(xùn)。面對內(nèi)部可能產(chǎn)生的風(fēng)險與不安全隱患缺少防范意識，不能夠積極地分析其原因與采取有效的應(yīng)對措施，這在一定程度上阻礙著農(nóng)村信用社的發(fā)展和創(chuàng)新。再加上內(nèi)控制度不健全，很容易產(chǎn)生道德風(fēng)險。隨著農(nóng)村合作金融事業(yè)的迅速發(fā)展，專業(yè)人才數(shù)量不足和現(xiàn)有職員素質(zhì)的提高成為重要問題。

三、完善農(nóng)村合作金融組織的法律保障措施

在現(xiàn)代社會，建設(shè)和諧新農(nóng)村離不開合作農(nóng)村金融組織的支持。只有切實可行的、科學(xué)規(guī)范的體制創(chuàng)新和法制建設(shè)為促進(jìn)新農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展提供法律制度保障，才能為農(nóng)村合作金融的發(fā)展提供一個健康的、良性的外部環(huán)境。

（一）明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，采用靈活多樣的產(chǎn)權(quán)模式

明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系是農(nóng)村合作金融組織創(chuàng)新的內(nèi)在要求。首先，盡快出臺《農(nóng)村合作金融法》，以法律形式明確界定農(nóng)村合作金融組織的產(chǎn)權(quán)歸入股社員所有，使出資入股社員成為農(nóng)村合作金融組織的真正主人。其次，為了增強(qiáng)對“三農(nóng)”的資金支持力度，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極引進(jìn)股份合作制和股份制等其他產(chǎn)權(quán)模式，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，提高服務(wù)“三農(nóng)”的能力。

（二）建立健全法人治理結(jié)構(gòu)

落實社員代表大會、理事會和監(jiān)事會的實際職能，實行社員的民主管理。明確“三會”職責(zé)與權(quán)限，確立決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種職能互相制約的法人治理結(jié)構(gòu)。社員大會掌控最終決策權(quán)，理事會掌控日常的、具體的經(jīng)營決策權(quán)，監(jiān)事會掌控監(jiān)督權(quán)。社員大會的成員應(yīng)當(dāng)主要由農(nóng)民社員組成，并定期召開社員代表大會，以避免社員對重大情況不能及時了解的局面。理事會和監(jiān)事會的成員應(yīng)當(dāng)在社員中由民主選舉產(chǎn)生，以避免由政府領(lǐng)導(dǎo)干部兼任。理事會應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村信用社經(jīng)營過程中的重要信息及時地通報給社員代表大會。

（三）完善創(chuàng)新監(jiān)管體系

為了保證農(nóng)村合作金融組織高效、健全與穩(wěn)定的運(yùn)行，監(jiān)管部門對農(nóng)村合作金融組織實施監(jiān)管時應(yīng)充分尊重其獨(dú)立自主的法人地位，依法對其進(jìn)行監(jiān)管，不得干預(yù)其正常的業(yè)務(wù)經(jīng)營活動。此外，盡快確立行業(yè)自律管理組織，代表與維護(hù)其成員的經(jīng)濟(jì)、法律、財務(wù)等方面的利益，為其成員提供管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用，增強(qiáng)農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部控制力量。

（四）制定完備《農(nóng)村合作金融法》

德國、美國、法國等西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村合作金融之所以能夠發(fā)揮巨大作用，就在于他們有比較完善的農(nóng)村合作金融法進(jìn)行規(guī)范與保障。要規(guī)范我國農(nóng)村合作金融，引導(dǎo)農(nóng)村合作金融繁榮興旺，就必須有完善的農(nóng)村合作金融法律規(guī)范。因此，我國目前應(yīng)加快立法步伐，盡快出臺《農(nóng)村合作金融法》，對合作金融性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)形式、治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)模式等以法律形式予以細(xì)化的規(guī)定。通過農(nóng)村合作金融的立法使合作金融能依法經(jīng)營，保障農(nóng)村信用社的資產(chǎn)權(quán)益不受侵害，為其穩(wěn)定運(yùn)行提供有力的法律保障。

（五）大力提高人員素質(zhì)

面向“三農(nóng)”是我國農(nóng)村合作金融組織的宗旨，應(yīng)向廣大農(nóng)民大力宣傳合作金融法的意義，提高廣大農(nóng)民的法律意識。通過提高人員的法律意識、業(yè)務(wù)素質(zhì)、法律水平與管理能力，從而調(diào)動其參與農(nóng)村合作金融民主管理的積極性。應(yīng)對農(nóng)村合作金融組織的經(jīng)營與管理人員進(jìn)行更嚴(yán)格的培訓(xùn)和法制宣傳教育，使他們掌握基本的法律知識，以切實保障農(nóng)村合作金融方面法律法規(guī)的實施。

（責(zé)任編輯：陳薇）

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