緬甸驟變警示中國外交變革

　　中緬之間實際上是一種相互依賴的關系，而不是一般人認為的僅僅是緬甸依賴中國。目前中國對緬甸的影響是任何一個國家都無法替代的，同時緬甸特殊的地理位置可以幫助中國經濟發展的能源保障和經濟安全。
　　一度被國際社會嚴重孤立的緬甸軍人政府正在擺脫“臭名昭著”的尷尬境地。繼推出新憲法，選舉出新總統，并釋放長期監禁的昂山素季后，將軍們逐步退隱到了權力后臺，文官政府則不斷制造出醒目事件展示尊嚴。
　　“最火爆的事件是9月30日新政府總統吳登盛的決定：鑒于人民關心大壩建設對環境的影響，本屆政府任期內擱置伊洛瓦底江密松水電站大壩項目。該項目主要由國有中國電力投資集團負責，去年已在緬北克欽邦開工，為中緬政府計劃沿伊洛瓦底江興建七座梯次電站的首座。”長期研究中緬關系的國際學者石安達說，“一直有觀點認為緬甸近期的各種政治改革是作秀，卻不知民主的步伐一旦邁出就很難回頭。雖然此事件不會對中緬整體關系造成長期的損害，但中國不能再以傳統的方式與緬甸交往了。”
　　對于政治關系密切的緬甸，中國對這個東南亞地區的主要盟友有更多的利益考量，彼此的親近更反映在經濟往來方面。2010年，雙邊貿易已達到44億美元，中國在緬甸的投資達到123億美元。
　　目前，中國在緬投資主要集中在能源、電力和基建等領域，約占緬甸外商投資總額的四成。而面對緬甸政局不可預見的未來走勢，中國的投資會不會流產，在緬甸的資產會不會變成“盾牌”，需要中國政府未雨綢繆。
　　政局變化使中國利益受損
　　“如果緬甸發生嚴重的政治變革，極有可能危及中國的投資利益，甚至使中國失去一位傳統的盟友。”在緬甸從事經濟工作20年，中國一大型國有企業駐仰光代表紅波先生說，“這些損失不僅僅是近期的水電站，還可能包括已經動工的中緬油氣管道，甚至使計劃中的中緬高速公路、高速鐵路等重大項目無法進行。”
　　2009年8月發生的“果敢事件”造成邊民傷亡，大量難民涌入，直至引發了中緬邊境沿線2000公里的社會動蕩。中國在事件發生前沒能有效預防制止，只能被動應對事件爆發后的嚴重后果，已經說明還缺乏掌控周邊事態的能力。
　　緬甸軍事政治問題專家“耶博雍籍牙”說：“中國的思想觀念被‘互不干涉內政’原則和‘永不稱霸’的外交承諾所限制，因此緬甸軍政府才敢尋機在中國境外一側不斷制造事件。倍受戰火襲擾的中國不但國家安全被危害，而且國際威望也受到嚴重的削減。”他認為，中國高層必須更加清醒地對待緬甸問題，有效處理好地區負責任大國與地區利益的關系。
　　利益的驅動很難令現實平靜。6月9日，緬甸政府軍以保護緬中邊境伊洛瓦底江支流太平江中國投資的大唐水電站為名，進攻當地民族武裝克欽獨立軍轄區，由于后者的頑強抵抗而未能完全成功，但是該電站的運行已經受到了嚴重影響。
　　“軍事行動的不順利迫使緬甸新政府改變策略，采取拉攏昂山素季和分化民族武裝的手段尋求和解，喚起歐美的政治承認及恢復經濟援助。”石安達說，“在這種背景下，吳登盛突然打出了克欽邦民眾反對密松電站項目的牌，在聯邦國會兩院內展開辯論，對公眾舉辦伊洛瓦底江環境保護展覽。由于民主黨領袖昂山素季也公開反對密松項目，進一步喚起了緬甸民眾對中國投資項目中一些不當做法的義憤，頃刻之間掀起了密松電站風暴。”
　　中國外交部發言人隨即譴責了電站項目的擱置，并呼吁緬甸政府保護受牽連中國公司的權利。10月2日，新華社發表了中國電力投資集團總經理陸啟洲的聲明，強調了吳登盛今年2月視察密松水電站時還明確表示要加快工程建設進度。陸啟洲認為，中緬兩國已經同意進行的項目“現在突然提出擱置，讓人不得其解”，并稱“項目經過充分的科學研究和論證，將對緬甸經濟社會發展做出顯著貢獻”、“項目重視環境問題，嚴格完成了流域環境影響評價工作”、“相關方面積極履行社會責任，妥善做好移民安置”。
　　經常深入緬甸境內的二戰歷史民間調查學者戈叔亞說：“中國電力公司表示緬甸政府是突然決定顯然不真實。3月份我在緬北密支那，就碰見許多大型工程車和機械都被緬甸政府軍阻擋，不能前往施工地區，情況早已經有了預兆。”
　　“那種建議中國出兵報復緬甸，或逼其就毀約賠償都是短視的行為，中國應該有大國的氣度，敢于承擔自己的不足責任。”戈叔亞認為，“緬甸畢竟是個主權國家，中國人不應該隨便指手畫腳，他這次走向民主肯定是真的了，當然速度有多快，力度有多大還需要觀察。那些還在懷疑其作秀的中國人真的應該轉變思路了，否則損失還會進一步加大。”
　　記者注意到，一個名為“克欽發展網絡組織”的非政府組織，一直在密切關注七座電站的修建計劃。早在2007年，該組織就發布了一份《關于伊洛瓦底江電站建設的報告》，介紹了受影響地區的環境狀況和民眾對建設電站的態度，分析了筑壩會帶來的負面影響，并呼吁停止這些電站的建設。
　　這份報告提出的一些問題，其實已經廣為人知。伊洛瓦底江電站項目是2006年由當時的緬甸軍政府提議修建的，電站所發的電90％將出口到中國，剩余的電力將用于緬甸軍隊和軍事企業，而當地居民將用不到電，也負擔不起電費；每年僅密松電站出售的電力可為政府賺得5億美元。
　　“眾所周知中國對于緬甸的各方力量歷來采取平衡政策，即很少明確有支持哪一方的舉動出現，因此這樣的外交策略也一直備受爭議。當然這樣的情形并不能夠永遠延續，尤其在有具體利益需要抉擇的時候。”耶博雍籍牙說，“實際上，吳登盛在作出這個決定時也強調要與中國政府進行友好協商，不希望此舉傷害兩國關系和友誼。”
　　10月10日，緬甸總統特使、外交部長吳溫納貌倫突然到訪中國，分別與中國國家副主席習近平、外交部長楊潔篪舉行了會談，就密松電站項目問題進行了深入溝通，同意本著友好協商的精神妥善處理有關事宜。
　　緬甸政治力量的新智慧
　　緬甸政府一直面臨著重重壓力，尤其是貧困的經濟現狀迫使其不得不在籌措資金、發展經濟方面多加努力，因此近年來加快了與中國的合作步伐，其中位于緬北克欽邦的水電站的項目較為突出。
　　2006年以來，克欽當地民族組織不斷以生態危機和宗教信仰危機為由要求停建水電站，并上書聯合國秘書長、美國總統和中國國家領導人。
　　“部分中國企業為了獲得利益長期欺上瞞下，對于在緬甸投資中發生的各種情況密而不宣，甚至千方百計壓制國內的報道和評論，致使中國高層對緬甸的實際情況不了解，甚至誤判。”紅波先生說，“由于中國對緬甸問題沒有統一決策的指揮中樞，各部門都盲人摸象自以為是，甚至存在金錢綁架政治決策，企業綁架政府走向的惡劣情況，因此對密松電站擱置的變故措手不及，成為一次重大的外交挫折。”
　　他表示，密松電站的事件非常具有典型性，已經成為中緬關系史的又一里程碑，且很可能引發中國在緬甸所有重大投資項目都會被重新評估的風險。“在中國為此事件焦頭爛額之時，緬甸國內各派政治力量都一致叫好，實現了前所未有的全國大團結，尤其吳登盛的政治聲譽達到了頂峰，成為傲對強鄰、不畏強暴的民族英雄，同時民主派領袖昂山素季也獲益不少。”
　　紅波先生認為，此事件致使中國電力投資集團公司成了“冤大頭”，目前外界推算中方在該項目至少已投入20億美元，就此中國政府應該重新審視中國企業在緬甸投資的情況，主動對其方式方法進行一些深入的評判，發現需要糾正或制止的情況必須痛下決心。
　　“以往主要投資方的中國國有企業和中國政府總以為緬甸軍政府是緬甸主權的代表，只要與政府及下屬國有公司簽訂了合作協議，就代表了兩個主權國家國有公司合作的法律地位，是誰也不能反對、推翻或阻撓的。”石安達說，“問題就恰恰出在這一點上，緬甸政府在其國內為大多數民眾和國際上大多數國家看來是不合法的，因此中國政府與其合作肯定要被地方民族利益者反對。”
　　石安達認為，如果不了解目前甚至在今后相當長的時間內，民族矛盾是緬甸聯邦的主要矛盾，單獨與緬甸政府在管理爭議未獲解決的民族地區簽訂投資項目，就會陷入民族矛盾的沖突中，直至造成財產和人員的重大損失。
　　緬甸國內的一系列變化，使外界的注意力不斷集中到新總統吳登盛身上。1945年5月，吳登盛出生于緬甸南部伊洛瓦底省，經歷與前軍政府許多高官類似，從緬甸軍事學院開始軍旅生涯，最終步入政治和軍事舞臺中心，并成為緬甸實際掌權人丹瑞將軍所信賴的盟友之一。今年3月30日，緬甸軍政府宣布向民選政府移交權力，吳登盛作為新總統正式宣誓就職。
　　吳登盛的上臺，希望給予外界軍政府已經轉型的示意，而當時以美國和歐盟為代表的西方力量一如既往地指責其“專制獨裁、鎮壓國內民主勢力和少數民族”，繼續對其進行封鎖；而以中國、印度、印尼及泰國等為代表的亞洲國家卻表示了極大的理解與寬容。于是，前者對于大選的結果完全否定和不接受，后者卻基本上持肯定和鼓勵的立場，尤其中國的表態意味著對于緬甸新政府的全力支持，并將延續與緬甸少有的友好國際關系。
　　但隨后以吳登盛為代表的新政府卻作出了許多令外界吃驚的舉動：釋放了包括昂山素季在內的部分政治犯并與其政治對話，解除網絡封鎖，公開國民議會過程，允許自由報道民主力量和反對黨的活動，允許外國媒體在緬甸設立記者站……緬甸政府新聞審查部門負責人甚至表示，所有對媒體的限制都應當解除，并建議關閉他所主管的新聞審查部門，因為大部分其他國家和緬甸鄰國都沒有新聞審查，此制度應該取締。
　　“不再把雞蛋集中在一個籃子里，已經成為緬甸政府的新抉擇。”耶博雍籍牙說，“以前由于西方的孤立，造成緬甸只能依靠中國，因此其無法與中國平等對話，顯然緬甸希望改變這樣的被動局面，尤其還希望能夠避免近期阿拉伯地區的政治風暴呈現緬甸。”
　　他還認為，中緬之間實際上是一種相互依賴的關系，而不是一般人認為的僅僅是緬甸依賴中國。目前中國對緬甸的影響是任何一個國家都無法替代的，同時緬甸可以成為中國進入孟加拉灣的門戶，正在修建經緬甸進入中國的石油天然氣管道，可以幫助中國經濟發展的能源保障和經濟安全。
　　西方政治模式的影響
　　作為緬甸民主精神象征的昂山素季恢復自由后，不但積極呼吁政府軍與民族武裝停火、和談，還表示不贊成緬甸出現阿拉伯那樣的暴力革命和政治騷亂運動。緬甸目前正在發生的變化，使她相信新政府是在真心進行政治變革，雖然距離真正的民主還十分遙遠，但需要給新政府時間。顯然，她的政治態度已與西方的期望有所背離，卻與中國對緬態度很接近了。
　　不過，昂山素季一直呼吁保護緬甸最主要河流伊洛瓦底江的生態安全，要求對中國的水電站項目進行重新評估，同時對當地移民的生計表示關切。其后，她更對政府擱置密松水電項目表示歡迎，認為政府傾聽人民聲音非常好，每個政府都必須這樣做，政府需要努力解決人民擔憂的問題。
　　“歡迎昂山素季進入聯邦國會擔任議員，出席政府經濟論壇，同時希望全國民主聯盟盡快合法注冊參加選舉等情況表明，緬甸新政府正試圖與民主力量和解，雙方已為取得‘為了國家和人民利益而擱置爭議進行合作的共同立場’不斷交換看法。”云南省東南亞研究會顧問、緬甸問題專家令狐翰卿說，“之前緬甸軍政府一直面臨內外交困的窘境，這些變化卻顯示出幕后實權人物丹瑞充滿了政治智慧，有可能徹底解決與國內另外兩股政治力量——民主勢力和地方民族武裝長期的明爭暗斗，更有望突破國際社會的經濟封鎖和政治孤立，因此不惜開罪中國。”
　　他表示，昂山素季并非像某些中國學者刻畫的“只是西方勢力的一條走狗”，這位堅韌的女性其實是希望以西方的政治模式來使緬甸國家強大，目的不是要投靠西方，否則她的生命不會如此光輝，“當然有一個很多人不明白的情況，昂山素季其實很難得到丹瑞的認可和支持，因為她被認為‘是一個女人，而且是一個嫁給了外國人的女人’，這些傳統文化與現實利益的矛盾交織，會使昂山素季很難‘過關’”。
　　從6月9日開始發生的緬甸政府軍與克欽獨立軍小規模的軍事沖突，隨后漸漸演變為緬甸政府軍與克欽獨立軍、撣邦SSA部隊、泰緬邊境撣族約色部隊(原坤沙部隊的分裂部隊)、泰緬邊境的克倫武裝和克耶民族武裝的內戰，在緬甸的許多邊境地區，難民又陸續開始出現。
　　石安達說：“今年3月，克欽獨立軍軍委主席恩板臘受邀前往美國訪問，在會見美國國會眾議院、參議院的代表時，他希望后者幫助解決緬甸的民族問題，美方則表示要尊重中國的意見。基于自身民族生存的考慮，恩板臘認為協商對話應有聯合國、東盟及中國、美國、印度等國際社會的代表參加。”
　　耶博雍籍牙表示，克欽獨立軍的歷史與二戰中美軍101部隊克欽(景頗)突擊隊有關，至今美軍中仍然保留其部隊番號并有101部隊基金會，現在其公開與美國為首的西方勢力往來，并希望將后者的力量引入緬甸國內局勢，自然引起中國方面的警惕與不滿。在中國拒絕與其保持正常往來后，克欽獨立軍也一度以牙還牙，比如單方面關閉口岸，禁止中國商人在緬甸投資栽種的20萬畝香蕉產品運回中國銷售等。
　　“這些特殊變化帶來的后果，就是緬甸政府軍進攻克欽獨立軍時，中國不再有制止的態度，這是因為不了解克欽獨立軍的情況和受意識形態的影響產生的結果。”他說，“加上中國投資的水電站和油氣管道等項目都涉及克欽獨立軍控制區域，因此利益相關的中國方面更不可能阻止政府軍的行動了。在這場利益角力中，克欽獨立軍意外成為了眾矢之的，而其他一些少數民族武裝也對中國的表現頗有微辭，認為政府軍的此輪戰爭行動來自于中國的暗中支持。”
　　令狐翰卿表示，緬甸政府使用武力多年也無法解決國內民族武裝對立的混亂局面，證明這樣的方式行不通，因此9月6日其與佤邦聯合軍、勐臘軍分別達成“維持現狀、擱置爭議、恢復往來、合作發展”的和平協議很可能會成為一種長期的模式存在，并且適用于其他十余支民族武裝。
　　曾經有觀點建議緬甸政府借鑒中國的香港、澳門特區模式來對待各種地方勢力，但耶博雍籍牙認為中緬國情差別巨大行不通，他覺得印度尼西亞創造的“亞齊模式”更接近緬甸的實際情況，但是仍然需要進一步深入研究可行性。
　　“緬甸政府應該相信少數民族有自我管理能力，如果緬甸國內的‘大緬族主義’繼續存在，政府的努力很難有效果。”耶博雍籍牙說，“同時中國方面對緬甸的問題其實并不熟悉，中國人始終在用自己的思維和工作方式對待緬甸，因此產生各種矛盾在所難免。”
　　應明確對緬甸政策思路
　　由于對民主派和民族武裝問題的主要矛盾沒有得到解決，緬甸社會的轉型將是一個長期復雜的過程。但緬甸民主大選后，社會的各種不穩定因素活性將會降低，轉型的前景是穩定而不是更亂。
　　現年77歲的丹瑞會不會馬上交出所有權力，或繼續作為緬甸軍隊的最高領導人“垂廉聽政”，目前都還是未知數。而這些現實情況的存在，將關系到中國的切身利益。多年以來，雖然外界一直堅信“中國是緬甸惟一的盟友”，但是緬甸并非對中國言聽計從，相反不時有自己的利益抉擇，例如不斷與另一個鄰居印度發展友好關系。
　　“目前，緬甸除了衛生部、教育部、勞工部和國家計劃和經濟發展部外，大多數的部長和內閣仍然由軍隊官員控制著。”令狐翰卿說，“這些情況其實意味著總統吳登盛不可能完全自行其事，也很難發揮自身的執政特色，他需要平衡各方利益，尤其是要眷顧長期占主導地位的軍方勢力。”
　　他表示，2004年緬甸軍政府前總理欽鈕下臺后，軍政府的民族和解政策一度出現了嚴重倒退。此后，中國應緬方的要求，嚴格限制邊境地區的經濟貿易和人員往來，引起中緬邊境地區民族自治政府的不滿，認為中國有意配合在經濟上扼殺民族自治及民族武裝，在搞大國沙文主義。
　　由中國投資，從云南騰沖至緬甸北部密支那的新建公路已經通車數年，中國曾經希望將該公路延伸進印度東北地區，但該公路目前收效甚微，甚至無法開通正常的運營班車。最大的原因是緬甸政府軍與沿途地方武裝由于政治、經濟利益一直沖突不斷，而且政府軍也很難在短期內取得完全勝利，這些情況將長期影響到這條公路的安全和效益的體現。
　　“克欽獨立軍并不是矛盾的主動方，先前我一直認為緬甸政府與克欽地方勢力的沖突會對密松電站的建設造成一些影響，但不可能使項目完全停止。”石安達說，“根本沒有想到緬甸國內的‘政治民主炸彈’意外促成了這一結果，外界之后的種種猜測與非議都很難扭轉這個局面了。”
　　耶博雍籍牙認為，中國政府應意識到問題的嚴重性，認真總結調整對緬甸從意識形態到實用主義外交政策的經驗教訓，從一個負責任大國的角度出發，提出中國內外發展的一致原則和價值觀，避免繼續遭受更大的損失。
　　他說：“中國政府應該審時度勢，明確對緬甸的外交政策思路，而不是繼續在中間態度曖昧，即究竟是努力適應新政府的工作方式，甚至嘗試與昂山素季建立聯系，還是繼續與緬甸的傳統保守派合作。”
　　“要順利地建水電站，必須回到引起爭議的問題核心，即解決緬甸政府和克欽邦民族對立的問題。”石安達建議，中國政府和企業應該主動與克欽獨立軍及宗教團體、民間組織溝通聯系，聽取、解決他們的合理要求，重點做好移民的生活和生產安排，減少對抗和摩擦；同時邀請后者參觀考察中國國內在大河流域建設的水電站工程，了解建設水電站帶來的經濟利益和如何解決移民安置、環保和文物保護等問題，逐步消除他們的疑慮。
　　“其他諸如環保評估、工程管理都應該邀請克欽方面參加，在努力維護當地民族利益的同時，還可以在教育、文化、衛生、宗教及商業和生產方面進行長期援助。”石安達說，“總之中國在該項目上不能再急于求成，要耐心細致地做好各方面的工作，制定好整體發展計劃，要有將其作為中緬合作在緬北實現共同發展，共同繁榮示范項目的長遠規劃。”
　　令狐翰卿表示，事實證明，戰爭手段不能解決緬甸國內的復雜矛盾，在沒有更好的方法以前，協助緬甸國內各派力量維持現狀，應該成為中國的首選外交政策。“如果做好了這些工作，數年后密松水電站項目重新開始是有可能的，同時，這樣的思路也適用于中國在緬甸的其他投資項目