上級救不了縣委書記

　　人民日報2011年7月11日發文呼吁黨員干部要深刻理解并積極應對“四個考驗”和“四個危險”，其中特別指出縣委書記已成腐敗高危人群。
　　縣委書記到底有多危險?我們可以從幾個局部數據來窺豹一斑：安徽阜陽在短短的三四年里，被查處的縣(市、區)委書記就多達18名，而河南省自2006年到2009年底，共查處貪污受賄犯罪的縣委書記22名。像廣西武宣等地那樣連續兩任縣委書記落馬的“前腐后繼”的事件，也頻頻見諸報端。為了防止縣委書記的腐敗，湖北省紀委、組織部去年專門下發了一個文件，名叫《縣委書記崗位風險預警防控辦法》。縣委書記是腐敗高危人群，早已是不爭的事實。
　　縣委書記的權力有多大?曾有學者這樣描述縣委書記的職權：“除了外交、軍事、國防，他們擁有的權力幾乎跟中央沒有區別。”縣委書記首先是對當地干部的人事權具有強大支配力。安徽省潁上縣原縣委書記張華琪一次常委會就“動掉”干部190名就是很好的例證。另外，隨著縣域經濟實力的增強，縣級財政可支配經費、重大項目的建設都相應增多，其支配權大部分由縣委書記掌握。從某種意義上說，縣委書記可以集政府首腦、公司董事長和大法官于一身，權傾一方。
　　縣委書記權力如此之大，但在相應的監管方面卻面臨著上面管不著、中間管不了、下面不能管的真空狀態。先說上級的監督，從表面上看，縣委書記由縣黨代會選舉產生，但在實際操作中，上級組織部門考察，上級黨委開會討論。上級黨委的影響力更關鍵，縣委書記一般都是上級一把手信得過的人。除非這種信任關系發生變化，或上級專案組的介入，上級監督很難起到良好效果。
　　再說同級監督，按理說縣一級的常委、人大、紀委、司法等部門是離縣委書記最近的監督者，日常監督是最重要的監督。但在目前的機制下，同級監督很難管得了縣委書記。縣委書記常兼任人大主任，而紀委書記又是自己的下屬，如何監督，即“誰關心我，我就讓組織部長關心他；誰不關心我，我就讓紀委書記關心他。”雖然這只是坊間流傳的一句官場戲言，但也從某種程度上說明了縣委書記對紀委的支配力。
　　同級監督中，當地司法系統對縣委書記制約的失靈，尤其值得關注。遼寧省西豐縣委書記張志國，指使縣公安局以“涉嫌誹謗罪”為由，進京抓捕《法制日報》記者，并將引來報道的商人判刑。類似事例已不是個案。縣委書記截留舉報信、對舉報者打擊報復的案例頻頻發生，已使司法蒙羞。
　　為解決對縣委書記的權力監督的難題，中央和地方近年都在進行一些制度創新。比如去年底中紀委、中組部出臺了《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，要求開展縣委權力公開透明運行試點。另外，省級以及中央都加強了對縣一級的巡視工作，用大規模的巡視來加強對縣級領導的制約。有些省份甚至大力削減縣委書記的權力范圍，比如湖北省規定縣委書記“不再直接分管人事”，另外“縣紀委可直接向上級紀委報告縣委書記腐敗”，以期達到對縣委書記權力的制衡與監督。
　　這些措施多少有助于防止縣委書記的濫權和腐敗。但也應看到，這些措施在某種程度上是向古代傳統政治治理方式的回歸，都還是遵循由上至下監督的路線，這種很難日常化的監督方式效果如何，中國幾千年的歷史已經做出了回答。
　　現代政治的實踐表明，對掌權者最有效的監督是日常監督，而日常監督必須來自于同級的權力制衡。對于縣委書記來講，縣域范圍內的官員、司法系統、新聞系統以及民眾，才是日常離縣級事務最近的人，是最容易發現縣委書記的腐敗，最能對縣域事務進行日常糾偏的力量。通過制度創新，讓他們有真正獨立于縣委書記的制衡力量，讓他們能在制度的保障下行使自己的獨立監督權利，才是“拯救縣委書記”的出路。
　　（摘自《南方周末》）