監管改革:挑戰猶存

　　協調一致實施“巴塞爾協議III”
　　金融監管改革已經取得了顯著進步?！鞍腿麪枀f議III”是監管方面對這次危機的一個重要回應，是在創建更強、更安全金融體系道路上向前邁進的一大步。但是，對于“巴塞爾協議III”的達成僅僅是第一步，下一步，即“巴塞爾協議III”的具體實施同樣關鍵。我們從這場危機中得到的最重要教訓之一，是對規則的完全、及時、一致的實施與執行。
　　我將不會詳細講述“巴塞爾協議III”的細節，但將提煉一下與各經濟體協調一致貫徹施行的有關因素，以及簡單介紹一下我們還需要做出哪些努力。
　　確保具有有效吸收損失的優質資本
　　眾所周知，“巴塞爾協議III”提高了對金融體系資本數量與質量的要求。當“巴塞爾協議III”得以全面實施后，銀行的普通股本與風險加權資產的最低比率要求是7%，而“巴塞爾協議II”中的這一比率只有2%。如果考慮到普通股定義與風險權重標準的變化，資本的實際增加會更為顯著。這7%的標準中包含了2.5%的、旨在困難時期可用的資本留存緩沖。在資產方面，新協議對風險的識別能力也有所提高，在這里，我要特別指出的是，對于資產證券化和或有信貸額度相關的風險，新協議給予了更嚴格的處理要求。
　　而占另外3.5%的風險加權資產的一級資本與二級資本中的其余部分作用如何？事實上，在金融危機時期，一些監管資本無法發揮人們所期望的作用，也并不能吸收損失。很多陷入危機的銀行亟需公共部門注資來救助。這樣一來，協議所支持、保護的不僅是存款者，還有監管資本工具的投資者。由此，當銀行在沒有公共部門支持而必將倒閉的情況下，以次級債務為主的二級資本工具以及某些情況下的非普通股本的一級資本工具便無法吸收這樣的損失。有效資本的不足以及處置模式的缺陷讓公共機構陷入了兩難境地：若放任金融機構倒閉，則金融體系可能崩潰；若以公共資金來救助，則會將損失社會化，導致道德風險惡化。
　　若公共部門不加干預，監管資本工具便會面臨損失，因此，為防止銀行倒閉而進行的公共注資就不應保護該監管資本工具的投資者。為此，巴塞爾銀行監管委員會同意，所有的監管資本工具都應該在其條款中包含一種機制，以保證當金融機構倒閉時（包括公共部門介入并對銀行重新注入資本，否則將倒閉的情況），其監管資本工具將承擔相應的損失。需要特別指出的是，所有非普通股本的一級資本，以及所有的二級資本，都應在公共部門注資救助該金融機構時轉為普通股本。這樣一來，這些監管資本工具的持有者便會仔細考量其風險并據此定價，這就提供了另一種市場約束，也能有效減S7ss/Xem2IB4Auxs2ftqIQ==少道德風險的發生。
　　處理系統風險
　　接下來，我想談談“巴塞爾協議III”中從兩個不同的角度強調的系統風險，即從時間維度上減輕順周期性，從空間維度上減輕關聯程度及風險傳染。我將在討論系統性重要金融機構時討論后者?，F在，我們來看“巴塞爾協議III”中的逆周期性規則。當信貸增長出現失控勢頭時，監管者將能對其銀行系統應用一個反周期性的緩沖，這一點對本地與外資銀行都適用。此外，杠桿率指標的使用將限制銀行的資產擴張能力，即使用來購買所謂的“安全資產”也不例外。
　　流動性管理
　　“巴塞爾協議II”沒有提及的第三點是流動性。在金融危機爆發之前，許多銀行將流動性看作無所不在的免費物品，而從未考慮過整個市場的流動性都可能被凍結，也未曾預料到流動性缺乏的時期之長。當危機爆發時，中央銀行被迫介入，并為貨幣市場及銀行提供前所未有的巨額流動性以穩定市場。此次金融危機暴露了銀行流動性風險管理以及風險預測中的一系列不足，“巴塞爾協議III”則試圖解決這些問題。
　　這是全球流動性管理詳細監管規則的首次問世，對流動性的管理并無資本管理方面那樣多的經驗與高質量數據，且許多領域都需要對金融系統可能面臨的沖擊的細致評估。基于這些原因，巴塞爾銀行監管委員會決定謹慎處理，于2015年和2018年再執行這些標準，并將在一段觀察期內對其影響進行評估。這樣一來，如果委員會的評估證據充足而分析嚴謹，那么流動性標準中的某些條款將可能面臨修改。
　　巴塞爾銀行監管委員會已經在研究流動資金覆蓋率（LCR）以及凈穩定融資比率（NSFR）可能產生的潛在影響，特別是對中央銀行操作、貨幣市場以及整個金融體系的影響。為此，巴塞爾銀行監管委員會已經著手評估這些問題以及其他與流動性相關的問題。當然，巴塞爾委員會有時會與國際清算銀行的其他組織（如全球金融系統委員會和支付及結算系統委員會）進行深入合作，有時會與業界人士進行密切磋商。
　　總而言之，“巴塞爾協議III”吸取了此次復雜的金融危機帶來的教訓，遠比之前的協議更加全面。如今，巴塞爾委員會的首要任務便是使該協議在全球不同國家或地區得到全面、一致而及時地落實。下一步則是在巴塞爾委員會標準執行組的努力下，通過同行評估（Peer Review）及專題評估（Thematic Review），保證“巴塞爾協議III”按時和一致地得以實施，并評估這些標準是否產生了預期的效果。在這方面，金融穩定理事會（FSB）正在通過同行評估過程來促進全球標準的執行，而同行評估關注的一個重要因素便是內部模型中風險加權資產計算方式的差異。
　　在執行方面，我的最后一個觀點是，應當謹記“巴塞爾協議III”是一系列的最低標準，而并非一組可選的標準。倘若經濟體僅挑選“巴塞爾協議III”中的某些條款來執行，則整個體系框架的有效性就將被極大削弱。事實上，金融危機的教訓之一便是實行更高的資本要求，而施加更積極甚至更嚴格監管的國家與地區比傾向于“點到為止”的經濟體表現得更加出色。某些經濟體對資本的要求已在“巴塞爾協議III”之上，還有很多經濟體決定實施更高的標準。因此，我想重申，“巴塞爾協議III”只是最低要求，所建議的執行日期也只是最晚期限。
　　
　　在復蘇乏力時打造穩健金融體系
　　無論是在“巴塞爾協議III”成型前的討論還是在正式公布后，有一些人擔心加強銀行資本管理及其他監管措施將損害經濟增長并延遲經濟復蘇。類似的爭議在討論如何強調系統重要性金融機構（SIFI）問題時再次出現，人們對監管改革緊迫性的認識亦逐漸下降。這些風險應當得到人們的重視和仔細分析，從而避免金融監管改革被延遲、削弱或不完全執行的情況發生。
　　在此問題伊始，政策制定者就十分重視并悉心研究。去年，國際清算銀行所主持的兩項研究發現，無論在過渡期還是實施以后，這些監管改革對經濟增長的影響是適度的，與其帶來的益處相比更是微不足道。
　　由金融穩定理事會與巴塞爾銀行監管委員會的模型專家們組成的宏觀經濟評估集團（MAG）總結提出，雖然在轉向更高資本水平的過程中，銀行可能會試圖提高信貸息差并控制借貸增長，但實體經濟所受的影響將是有限的。這些專家的分析運用了一系列模型，包括已有的預測模型和其他更新的分析技術。雖然他們得出的結果彼此之間存在差異（經濟學家的觀點向來不完全一致），但他們結論的大方向是一致的。MAG得出的結論顯示，在額外的資本得以補充時，較高的信貸息差和較低的貸款增長只會使年經濟增長率降低3～5個基點，其影響相當之小。當銀行適應后，貸款增長率將回到它原來的“軌道”。這一過渡時期越長，相應的成本就越小，因為銀行將擁有更多時間在賺取利潤的同時積累資本，并減少對壓縮銀行借貸或在公開市場上募集高成本資本的需要。
　　至少就目前情況來看，更嚴格的資本要求將顯著影響經濟增長率的預測尚并未得到證實。許多銀行在規定日期前便提高了資本充足率，銀行息差未見明顯擴大，貸款條件也并未明顯從嚴。
　　
　　MAG承擔的是轉型時期的檢驗與評估工作，另外一個研究小組——長期經濟影響小組（LEI）——則負責研究監管改革的長期成本與效益。該研究團隊發現，對恒久國內生產總值（GDP）所帶來的影響將非常小，而減少危機發生的風險所帶來的益處將極其顯著。付出的代價之所以很小，是因為根據經濟學理論，投資者終將認識到資本結構優化的銀行風險較小，因而對其股本收益的要求也隨之下降。這就限制了信貸息差的長期增長。另外一個潛在的收益來自監管標準的提高降低了金融危機的風險，從而減少了對恒久GDP的損失。LEI的研究表明，如果資本充足率處于某一個區間之內，則所帶來的效益將超過帶來的損失。這個區間以“巴塞爾協議III”所規定的7%為底限，跨度很寬，銀行的資本充足率可大大超出7%的規定很多而依舊保證其成本不超過由此帶來的效益。
　　MAG與LEI的分析明確指出了實施“巴塞爾協議III”后，資本緩沖的標準以及轉型過渡的路徑。監管者雖決定將監管最低標準設定為顯著高于當前數據的水平，但亦規定了較長的轉型過渡期限，從而充分減輕了銀行為快速提高資本充足率水平而付出的調整成本。
　　一些觀察家提出，監管改革應當讓位于處理更加緊急的問題，如全球經濟增長乏力、通貨膨脹風險加劇以及主權債務危機蔓延未決。與此相反，我認為，金融體系持續的脆弱與未來出現危機的可能，都說明當前構建更加強健的金融體系的重要性。在條件允許的情況下，與其花費所規定的最長時間來達到最低的資本充足水平，有關監管當局與銀行不如將改革進程推動得更快、更深入。
　　唯有金融體系安全，才有可能實現良好的經濟復蘇。只有人們確信金融體系不再面臨另一場危機，企業與老百姓才會有信心規劃未來、進行投資和開展創新。
　　
　　完成監管改革進程
　　我的第三個觀點是，為了控制金融危機發生的可能性與嚴重性，我們還需要做更多的努力。正如我一開始所言，金融監管改革的成效顯著，“巴塞爾協議III”的通過更推動了金融監管改革的進程。銀行已經大幅度地增加了資本。這些成就相當可觀，而就在一年前，這其中的任何一點都無法達成。
　　但是，為完成監管改革進程，我們還需要做很多。巴塞爾機制（The Basel Process），特別是金融穩定理事會以及各種相關的標準制定者的工作，正在國際清算銀行的支持下全速推進，主要體現在在多個領域加強金融監管，特別是與系統重要性金融機構、金融市場基礎設施以及處置機制、影子銀行等方面。
　　系統重要性金融機構框架
　　我們先從系統重要性金融機構談起。根據“巴塞爾協議III”，加強資本管理和流動性管理是監管改革進程中的重要部分。但是，泛泛而談系統重要性金融機構帶來的負外部性，特別是保護整個金融體系不受全球系統重要性金融機構（G-SIFI）溢出風險的影響，是遠遠不夠的。采取包括提高損失吸收能力在內的其他措施的根本原因，是這些機構存在跨國負外部性，且當前的監管政策未能有效地對其進行控制。
　　由金融穩定理事會和巴塞爾委員會的全球系統重要性銀行組（G-SIB）提出的系統重要性金融機構監管框架主要由三部分組成：更強的吸收損失能力、更嚴格的監管以及更有力的處置措施。這三部分彼此支持、互相補充，且目標一致。眾所周知，與其他金融主體相比，這些機構面臨的危機對金融體系的影響更大。因此，我們希望這些機構擁有更多可吸收損失的資本，監管者則要提高事前發現問題的能力，從而減少類似問題的出現。此外，我們還要在實現關閉或重組此類金融機構方面作出更大的努力，使關閉或重組這些機構（即使是跨國經營的金融機構）時不對其他金融機構產生過度的影響。最后，我們還要建立一個框架來解決和減少SIFI倒閉的可能性，以及在降低其倒閉對整個金融體系影響的同時，不至于引發道德風險或隱性的“大而不倒”補貼。
　　2011年6月25日，國際監管負責人集團（The Group of Governors and Heads of Supervision）作為巴塞爾委員會的監督組織，通過了處理全球系統重要性銀行問題的具體措施。這意味著系統重要性金融機構改革進程又向前邁進了重要一步。在與金融穩定委員會討論后，國際監管負責人集團在2011年7月底將會發布另一份討論文件（此文件已于7月19日在國際清算銀行網站上發布——編者注）。這份文件將著重歸納能夠減輕全球系統重要性金融機構道德風險的所有措施。
　　全球系統性重要銀行協議中有如下四點重要內容：（1）評估全球系統性重要銀行系統重要性的方法以指標為依據，由五大類構成——規模大小、復雜程度、跨國經營活動、與其他參與者的關聯程度以及該機構從事的金融活動是否必要的和獨特的。（2）根據銀行的系統重要性，吸收額外損失的能力應達到普通股一級資本比率（CET1）的最新要求，從1%～2.5%不等。此外，另需有1%的附加資本要求，以遏制面臨最高資本要求的銀行顯著增加它們的全球系統重要性。（3）更高的吸收損失要求將與“巴塞爾協議III”中的資本留存與反周期性緩沖同時引入，即在2016年1月1日至2018年年底期間，并于2019年1月1日正式生效。（4）最后一點是或有資本工具的中所謂應急可轉換債券（COCO債券）的使用。協議將繼續把或有資本工具視為增強吸收損失能力的工具，另因“高觸發”應急資本可以幫助金融機構在持續經營中吸收損失，協議將支持或有資本工具的使用。
　　對不同金融工具的選擇，主要依據它們能否達到上述目標，這些目標又與危機的可能影響、成本效益性以及對銀行管理的恰當激勵密切相關。所謂的“早觸發”或“高觸發”COCO債券能夠在銀行倒閉之前轉換成普通股，看起來在這方面益處很大。由于市場參與者熱衷通過金融工具的定價來反映將陷入危機銀行的前瞻性風險，這些金融工具將成為市場約束的極佳載體。但與此同時，還不清楚它們是否比傳統的普通股本更具成本效益性或警示性?！昂笃谟|發”COCO債券則在公司倒閉后才可轉換為普通股，這一點在我稍后談到健全處置程序時會更容易理解。
　　在此，需要強調一下，這僅僅是一個全球性框架，適用于全世界規模最大的銀行。一些國家很可能會在這些規則的基礎上，添加額外的損失吸收要求及其他規定，使其適用于那些在全球范圍內或許不具有系統性意義，但對本國金融系統非常重要的銀行。
　　最后，盡管近來的討論主要針對系統重要性銀行，一些其他金融機構雖與其本質不同，卻同樣有著系統重要性，如保險公司、資產管理者以及市場基礎設施的供應者。關于如何加強對這些金融主體監管的討論仍在繼續，但是各種觀點的基本原理都相同，即這些金融機構對廣義金融系統可能造成的風險使人們對其的監管要求更高、更嚴格，且亟需減輕這些機構遭遇危機時引發的負面影響和找到降低危機發生的一系列措施。
　　發揮金融市場基礎設施的作用
　　下一個重要問題與金融市場中的交易行為引發的風險密切相關。眾所周知，交易行為可以通過有組織的交易所進行，亦可通過場外交易市場（OTC）進行。其結算一般通過金融市場的基礎設施來完成，如大額支付系統、證券結算系統以及集中交易對手機制（CCP）。
　　由于市場基礎設施作為渠道可能將問題傳遞給金融市場中的所有參與者，其設計和運行的方式對金融穩定具有重要意義。因此，這些基礎設施亦可成為減輕市場參與者相互關聯與傳染風險的重要手段。此次金融危機揭露了一些重要的場外衍生品交易（特別是信用違約互換）在交易后處理方式上的嚴重缺陷。許多交易行為缺乏紀錄，且交易對手之間的雙邊風險敞口并無足夠的抵押。
　　
　　基于該背景，全世界的金融監管當局正全力推動場外衍生品交易使用的基礎設施的兩項重大改革，這兩大改革都將在2012年年底前實施。
　　第一，場外衍生品交易必須報告給交易記錄庫（TR），即記錄其使用期間場外衍生品交易的所有相關細節的電子登記處。如果所有的交易都向交易記錄庫報告，并且監管當局能夠掌握相關信息，那么監管者便可對場外衍生品交易市場的全部狀況“了然于心”，包括市場里主要交易者重要的總頭寸及凈頭寸信息。如果交易記錄庫在此次金融危機前便投入使用，那么衍生品累積的巨額頭寸，如美國國際集團（AIG）的行為，被監管者發現的時間將提前很多。
　　第二，從金融穩定性角度來看，以集中交易對手機制進行場外衍生品交易的結算，較雙邊結算而言有幾個優點。集中交易對手機制將自身介于一筆交易的兩個原始交易對手之間。換言之，如果一方違約，CCP就在兩個原始交易對手間起到隔離作用。由此，它減少了金融機構彼此的關聯程度。但是，由于風險集中在集中交易對手機制，它必須非常穩健，從而保護自身不受一個或多個成員違約的影響。因此，集中交易對手機制要求其成員經常性地調整它們在信用交易對手處的擔保數額。
　　國際社會，特別是金融穩定理事會，正在仔細監察場外衍生品交易市場改革的實施情況。金融穩定理事會被賦予監督“G20”國家就標準化、集中清算、交易所、電子平臺交易以及在交易記錄庫中記錄場外衍生品交易等金融基礎設施作出的承諾，是否得到了國際一致認可的、非歧視性實施。
　　加強處置力度
　　我剛剛提到，強調系統重要性金融機構問題的另一個關鍵因素是加強處置框架，因為處置框架將極大降低有關當局被迫救助瀕臨倒閉的金融機構的可能性。在這方面，進展雖慢但穩步向前，很多國家已經采取措施來改進各自國內的處置程序，有關專家亦在跨國界決議問題上梳理相關議題并提出了解決方案。
　　一個良好的處置制度需具備很多關鍵因素。首先，被授權當局啟動關閉問題金融機構的權限應當清晰明了。其次，應當成立國內、國際機構間信息共享和行動協調機制。再次，不論是對臨時的危機處理還是對長期的金融機構關閉處理，都應有相應的預案。第四，應有足夠可用的融資款項，支持法律上破產但仍可經營的機構，以及支持那些尚能繼續經營的業務向其他金融機構之間的轉移。最后，保護存款者及其他客戶資產的機制亦必不可少。
　　美國的《多德-弗蘭克法案》便提供了重要的新型機制，使美國有關當局能夠迅速關閉“生命垂危”的金融機構（即使是那些大型復雜的金融機構），并最大限度地降低其對金融體系中其他機構的不利影響。歐盟委員會將在今年夏天提出的歐盟銀行處置框架，將是另一個重要貢獻。
　　鼓勵在處置時可以減值的自救債券的發行也是處置機制的一部分。如同任何其他領域中面臨風險的投資者一樣，銀行債券的投資者與其他行業的未獲擔保的債權人一樣，需要識別銀行破產時他們將面臨的損失并為其定價。許多人認為，社會將無限度地擔保這樣的銀行債務——糾正這個錯誤認識的一個方法便是在自救條款里清晰地描述這種風險。我之前提到的在銀行倒閉時可將債務轉換為股權的“后期觸發”COCO債券，同樣可起到這個作用。當然，銀行也許會通過將其債務擔保化的方式，使未擔保債權人（包括存款人）留下資產，為防止銀行這么做，自救條款同時規定了資產處留置權的下限。
　　將這個框架內的所有內容在“關鍵”國家里全部實施需要很長時間。在此期間，系統重要性金融機構的更高損失吸收能力可以減輕我們對未經驗證的處置制度的依賴。
　　影子銀行
　　改革議程里的另一個關鍵因素是，監督并在合適時處理可能來自影子銀行系統的風險。2010年4月，金融穩定理事會出版了一份名為《影子銀行系統：主要議題》的簡短資料，從而開始了這方面的工作。影子銀行被形容為“涉及常規銀行系統之外的金融主體與活動的信用中介”，它能夠發揮極為重要的作用，包括增加融資便利和增強流動性管理，并為銀行和投資者提供管理信貸、流動性和期限風險的一系列制度安排。
　　但是，此次金融危機表明，影子銀行系統同樣可能直接或通過它與普通銀行系統的關聯性而間接引發系統性風險。同時，它亦將為套利創造機會，而這些套利可能嚴重破壞銀行業嚴格的規則并導致系統內杠桿與風險的累積。
　　因此，我們務必加強監管，并在系統性風險與監管套利問題沒有得到足夠重視的領域加強對影子銀行系統的規范。
　　毫無疑問，這是一個龐大而復雜的問題。它的復雜在于這是金融體系中一個快速演變的領域，因此，我們需要對那些有可能增加金融杠桿倍數、增加到期錯配或流動性錯配風險的金融創新進行積極地監控，從而決定是否需要干預以及應如何干預。
　　傳統銀行與影子銀行的活動密切相關，且二者在之前的繁榮時期往往同步快速發展，認識到這一點非常重要。傳統銀行通常是影子銀行鏈上的一環或為影子銀行的主體提供隱性支持，并且常常從影子銀行的活動中抽取可觀的收入。當傳統銀行因信貸增長或監管要求而受到資本約束時，影子銀行的業務通常將增長得更為迅速。
　　政策措施應能靈活適應金融體系的變化。金融穩定理事會當前所考慮的提議主要由以下兩個方面組成：（1）關于高標準（全面性、規律性、靈活性、收集信息的能力等等）以及“三步監管”影子銀行的監督建議。這三個步驟以所有非銀行金融中介為開端，從而將關注點落實在關鍵的系統性風險以及可能由此造成的更大的潛在不良影響。（2）關于包括信息披露在內的未來監管工作開展的初步建議。由此，強調影子銀行風險問題的一個途徑便是加強對傳統銀行的監管力度，如對于證券化資產和或有信用額度實行更高的風險權重。在其他領域里，我們同樣有很多可以改進的地方，比如增強對貨幣市場基金以及回購市場的監管。基于許多影子銀行的全球性質，這些工作需要得到國際層面的協調。如我之前所言的，這些努力僅僅是一個開始。
　　
　　積極監管金融體系
　　我想說的第四點是，監管力度仍遠遠不足，我們仍需在確保新的監管框架得到一致、有效推行方面付出努力并推動其進展。
　　首先，很多國家都在建立宏觀審慎監管主體以及保證這些宏觀審慎措施得以實施的政策框架?！鞍腿麪枀f議III”便包含了重要的宏觀審慎元素，比如反周期性的資本緩沖。但是在某些時刻，我們仍需要更為靈活自主的措施，在許多領域仍有許多工作要做，如開發預測系統性風險的技術手段，收集用于這類評估的一致的全球性數據，以及加強證券市場中的折扣和保證金規則。
　　其次，仍需在新規則中加強對個體銀行的監管支持。為確保銀行達到與其所面臨風險相當的資本要求、流動性緩沖要求和風險管理水平，嚴格的監管是非常必要的。同時，也應重視監管當局無法完全捕捉的金融創新所帶來的風險或監管套利風險，并強調新型風險與經濟發展在企業層面的影響。各國監管部門必須進行更加密集、更加深入的監管，特別是對那些大型復雜性銀行更是如此。強調金融機構個體層面與宏觀審慎層面的監管及其相互作用亦非常重要。
　?。ū疚恼試H清算銀行行長杰米?卡如納2011年7月7日在盧森堡皮埃爾?維爾納年度會議上的講話，譯者：張昕）