英國銀行業圍欄改革述評

　　 歐債危機看不到結束跡象，但本輪危機中為救助陷入困境的蘇格蘭皇家銀行，英國政府耗費了450億英鎊，至今仍令民眾憤憤不已。為避免在下一輪金融危機中再為過度冒險的大型金融機構的失敗行為埋單，英國成立了由央行前首席經濟學家約翰?維克爾斯爵士領導的銀行業獨立委員會（簡稱“委員會”），負責起草新的銀行業改革方案，試圖對英國現有的銀行業經營體制和監管制度進行改革。2011年9月，委員會提交了最終報告，提出了“圍欄改革”的建議。英國的銀行業圍欄改革能否避免政府為銀行再次埋單？它將對世界產生何種影響？本文試予以分析。
　　
　　圍欄改革的目標
　　銀行業獨立委員會的改革報告旨在為英國銀行業創造更安全、更具競爭力的環境，使銀行業擁有更強的抵御風險能力，避免未來發生金融危機時，政府被迫為銀行失敗行為埋單。改革的目標是在英國建立充分保護存款人利益、支付體系運轉安全、能有效將儲蓄轉化為實體投資和金融風險管理良好的銀行體系。要實現這些目標，銀行需要保持強勁的競爭力，為客戶提供所需的金融服務和產品。
　　委員會認為，實現這些目標有利于維持英國的國際金融中心地位，有助于提升英國經濟的競爭力，也有利于促進國際金融穩定，尤其是歐洲的金融穩定。
　　
　　圍欄改革的內容
　　要實現銀行業穩定需要“多管齊下”，英國新的金融政策委員會實施的宏觀審慎監管有助于減少金融系統的波動，但房地產市場對金融體系的沖擊仍難以避免。然而，英國目前在國際金融市場上保留著相當大的風險暴露，這些風險源于英國銀行的全球業務。
　　新的審慎監管局通過改進監管，可以克服本輪金融危機中暴露出來的監管缺陷，但信息的不完全意味著監管永遠不可能完美。實際上，國家不應該經營銀行，在市場經濟中，私人部門應該在有效監管框架下遵守市場的法則。
　　如何建立理想的監管框架？報告認為需要采取以下措施：一是使銀行更多地吸收損失；二是使陷入困境的銀行可以更容易、低成本地破產；三是抑制銀行過度冒險的沖動。
　　吸收損失原則
　　有兩方面因素制約著銀行的損失承擔。一是相對于經營風險的銀行股本的嚴重不足。英國銀行業資產與股本的杠桿率被放大到40倍，兩倍于歷史上的正常水平。之所以如此，原因是缺乏對杠桿率的嚴格限制，現有的監管規則是對資本充足率的要求。但給定的風險權重是不可靠的，當風險權重下調時，風險事實上正在上升。二是當銀行本身不足的資本受到侵蝕時，債券在吸收損失方面的作用甚微。債券持有人在銀行破產時通常可以承擔更大的損失，但出于對銀行破產所產生的服務中斷、風險傳染和金融市場恐慌的擔憂，政府不得不用納稅人的錢來救助銀行。由于在破產清算中，普通儲戶并不享有清償的優先權，因此，英國的金融服務賠償計劃中，作為存款保險人不得不承擔相關損失。銀行的經營風險不可避免，但納稅人不應該為此埋單。未來銀行應該持有更多的資本，且其債券持有人在銀行破產時應承擔部分損失，從而使普通存款人利益得到保護。
　　“巴塞爾協議Ⅲ”要求銀行核心資本充足率到2019年最低達到7%，風險權重設定更為嚴格，同時要求銀行杠桿率不得超過30倍，并要求全球系統性重要銀行的資本充足率達到9.5%，要求那些系統重要性增加的銀行額外提供1%的損失準備金。盡管巴塞爾委員會在銀行監管方面邁出了重要一步，但獨立委員會認為“步子”仍不夠大。原因在于，“巴塞爾協議Ⅲ”對銀行資本充足率的要求太低，30倍的杠桿率約束過于寬松，及未確認債券吸收銀行損失的原則。
　　結構性分離原則
　　一些英國銀行同時從事國內零售銀行業務、全球公司銀行業務和投資銀行業務，這些經營活動能產生巨大的經濟價值，但同時承擔著較大風險，如與房地產價值相關的零售銀行業務風險。這些銀行的混業經營給公共政策制定者帶來憂慮，因而，結構性改革的建議主要是實行零售銀行業務與公司銀行業務、投資銀行業務的分離，以解決利潤私有化和虧損社會化的問題。
　　首先，結構性分離應當使政府解決銀行危機更容易、成本更低。不同的銀行危機解決方案意味著股東、債券持有人、存款人在銀行破產時的不同清償順序。例如銀行破產清算時，被其他銀行兼并，股東和債權人的利益就會部分甚至全部受損。合理的清償順序可以防止危機的傳染、避免納稅人埋單和確保零售銀行服務的持續與安全。對于儲蓄存款人來說，他們并沒有替代選擇。結構性分離可以使政府制訂更好的針對困難銀行的政策，從而減輕納稅人救助困難銀行的成本。結構性分離的最大好處是政府可以更容易地要求陷入破產的零售銀行、公司銀行和投資銀行的債券持有人在必要時承擔損失，而不是由納稅人承擔。
　　其次，結構性分離有助于實現零售銀行與外部金融沖擊的隔離，如歐洲主權債務危機的沖擊，這對于持有龐大而復雜的國際風險頭寸的英國銀行業來說尤為重要。金融危機前，英國銀行業在公司業務和投行業務中的杠桿倍數被過度放大，因此，結構性分離可以使零售銀行免受高風險業務的沖擊。
　　最后，結構性分離有助于維持英國領先的國際金融中心地位，并使英國銀行業更加穩健。結構改革使英國銀行業零售銀行業務達到比國際銀行業更高的資本充足率標準，但英國銀行業公司業務和投行業務則接受國際統一監管要求。委員會認為，沒有結構性分離改革就無法實現英國零售銀行業務的穩健和批發業務、投行業務保持國際競爭力的雙重目標。
　　然而，結構性分離需要付出一定的代價。銀行的直接經營成本可能上升，如果結構性分離阻礙了零售銀行存款流向家庭按揭貸款和企業投資，英國經濟增長將受到抑制。結構性分離會使同時需要零售銀行和投資銀行業務的客戶感到不便。雖然在混業經營的大型銀行中，公司銀行業務和投資銀行業務會給零售銀行業務帶來風險，但有時這些業務也能夠緩釋部分零售銀行的風險。
　　另外，對零售銀行業務提高資本充足率要求會導致銀行補充資本和融資成本的上升。但委員會認為，迄今為止，由此導致的成本并不會超過社會救助陷入困境銀行的成本，因此，對于整個社會來說，結構性分離不會導致經濟運行成本增加。
　　關于結構性改革的措施，銀行業獨立委員會通過對結構性改革的成本收益分析發現，最佳政策是要求英國銀行業在零售銀行業務與公司銀行、投資銀行業務間建立“圍欄”，而不是徹底分拆。圍欄改革的目標是保護銀行擁有充足的資本金，為實體經濟和銀行客戶提供持續、有價值的金融服務，并確保零售銀行業務準備金不受外部意外事件侵蝕，以及在銀行經營失敗時不需要政府救助仍能正常運營。這需求英國銀行業的零售銀行機構與公司銀行、投資銀行業務機構在法律、經濟和運行上相互分離，擁有不同的治理結構和企業文化。委員會認為，圍欄改革可以獲得分業經營的主要益處，且改革成本相對較低。
　　圍欄的范圍
　　哪些銀行業務應當置于零售銀行的“圍欄”之內？委員會認為，為普通個人和中小企業提供存款、貸款的金融服務應當置于圍欄之內。將英國零售銀行與外部沖擊和金融傳染相隔離，意味著許多金融服務和產品不允許在圍欄內提供。如果銀行支付服務不是向歐洲經濟區內的客戶，如為非歐洲經濟區內的存款人和非金融機構提供中介服務，或直接增加銀行在國際市場的風險頭寸以及其他威脅銀行穩健經營的金融服務（如購買貸款、投資證券或衍生品）都將被禁止。
　　但為開展零售銀行業務進行的批發融資，如將非個人或中小企業的存款發放給大型非金融機構，對圍欄銀行是允許的。圍欄改革的嚴格實施會增加銀行現有商業模式向未來體制轉換的成本，同時可能增加資產負債的錯配風險。
　　
　　目前，英國銀行業總資產超過6萬億英鎊，相當于英國GDP的4倍。按照圍欄改革的標準，約有1/6到1/3的銀行資產需要進入“圍欄”之內。
　　對“吸收損失資本率”的建議
　　委員會建議，零售銀行及其他大型銀行集團至少應保持主要吸收損失資本率（資本充足率）為17%～20%，吸收損失資本包括股本和長期未擔保的債券，對于有可能需要英國政府救助的大型銀行，監管當局可以額外要求3%的資本。委員會建議英國存款保險公司在銀行破產時，對存款人優先賠償，讓長期的非擔保債券持有人承擔部分損失。
　　改革時間表
　　委員會盡管希望政府和國會對其圍欄改革建議積極反應，并盡早實施。但是，要對大型銀行進行業務分離并增加準備金要求，顯然需要一個較長的過渡期，因此，建議圍欄改革實施時間應不晚于“巴塞爾協議Ⅲ”的生效時間——2019年。
　　
　　對圍欄改革的評價
　　第一，圍欄改革是英國政府轉向溫和的分業經營、分業監管模式的嘗試。目前，國際銀行業經營和監管體制大致可以分為兩類：一類是混業經營，集中監管；一類是分業經營，分業監管。應當說，國際銀行業主流的經營模式是混業經營，即綜合化經營，只有中國等少數國家仍實施分業經營。但是，本輪金融危機使實施混業經營的歐美國家銀行業遭受重創，政府為救助“大而不倒”的金融機構付出了巨大代價，引發社會不滿。因此，如何防止大型金融機構的貪婪再次給社會帶來災難，英國銀行業獨立委員會提出了溫和的分業經營和區別監管的模式，即“圍欄改革”。圍欄改革要求大型金融機構將零售銀行業務與公司銀行、投資銀行業務分離，并對零售銀行業務機構提出了更高的資本充足率要求——當前水平的兩倍，銀行業公司銀行、投資銀行業務則遵守國際監管要求。但委員會建議大型銀行將業務進行分離，并不像《格拉斯-斯蒂爾法案》要求拆分金融機構那般果斷和強硬，因此，圍欄改革可以稱為溫和的分業監管改革嘗試。
　　第二，圍欄改革可操作性不強，最終可能終淪為一紙空文。圍欄改革的核心目標是減輕政府救助經營失敗銀行的成本，防范“大而不倒”傳統所產生的道德風險。但委員會想在減輕政府救助銀行成本的同時，不讓銀行業“傷筋動骨”，不能影響英國的實體經濟，也不能動搖英國全球第二大國際金融中心的地位。因此，委員會的改革方案患得患失，提出了理論上既可控制零售銀行風險又不影響銀行經營的改革方案。但是，在不分拆大型金融機構業務情況下，僅靠“圍欄”是無法隔離風險的。因為同一銀行中不同部門遵守不同的監管標準，監督監查會面臨巨大的困難。另外，當金融機構同時從事零售銀行、公司銀行和投資銀行業務時，僅靠結構性分離的圍欄無法防止風險的相互傳染。最后，對零售銀行要求高達17%～20%的資本充足率，不具有可行性。如果嚴格執行，銀行業要么破產，要么大幅收縮資產，這兩種結果都是政府不想看到的。
　　第三，在歐洲主權債務危機陰霾依然籠罩全球的今天，任何大刀闊斧的改革都將被束之高閣。“維穩”已成為全球各國政府的首要任務，圍欄改革更多是英國政府為獲取民眾支持的一場“做秀”，不會在歷史上產生大的影響。
　　（作者單位：中國民生銀行）