規避稅收執法廉政風險研究

　　摘 要：稅收執法過程中的廉政風險隨著社會和經濟的發展日益擴大，究其根源主要是稅收立法的欠缺，思想認識、制度落實、過程監督和責任追究不到位等原因，通過認真分析產生稅收執法廉政風險原因的基礎上提出健全教育機制，健全責任機制，完善監督制約機制，建立風險評估預警機制等措施，目的是健全機制，提高稅務執法的抗風險能力。
　　關鍵詞：稅收執法 廉政風險 規避
　　中圖分類號:DF432 文獻標識碼:A
　　文章編號:1004-4914（2011）08-078-02
　　
　　在黨的十七大報告中，黨中央把反腐倡廉建設的重要性提到前所未有的高度，這一方面表明了黨和政府反腐敗的決心，另一方面也說明我們目前面臨的反腐敗形勢之嚴峻。尤其是對我們稅務部門來說，在當前社會轉型、經濟轉軌、體制轉換的過程中，腐敗行為以各種形式滲透到各個領域、各個行業，稅收執法環境也面臨著前所未有的挑戰，執法風險越來越大。因此，健全機制，預防職務犯罪，有效規避稅收執法廉政風險，是我們必須面對和解決的現實問題。
　　一、當前稅收執法廉政風險的若干體現
　　稅收執法作為國家行政執法的重要組成部分，承擔著為國聚財、堵漏增收的重任，其執法過程中的廉政風險也隨著社會和經濟的發展而日益增大，主要體現為：
　　1.政策風險。我國目前現行的一些稅收法規不夠規范，彈性大，變化多，法律責任界定模糊，可操作性差，對一些稅收執法事項的權限及時間沒有明確規定，如稅款延期申報的決定權、稅務稽查案件的辦結期限等，給稅收執法帶來的是硬性廉政風險。
　　2.管理風險。主要表現在基礎管理工作不到位，未依法保障或侵犯了納稅人的合法權益。未完全執行工作流程、政務公開不及時、稅收政策宣傳不到位、日常納稅輔導不細致造成納稅漏洞、稅務檢查文書規范不統一、稅務登記不準確等等。這類風險日常不易察覺，最容易被忽視，而實際最終造成的后果可能是極其嚴重的甚至要負擔法律責任。以簡單的稅務登記來說，如果這個最初始的稅收資料不準確，必將在以后對納稅人的管理中對其稅種稅率和征收方式的確定等造成很大困擾。
　　3.環境風險。從稅收執法環境來看，執法對象的法律意識、知情意識、維權意識、檢舉意識不斷增強，依法行政的標準和要求也越來越高，當前一些涉稅違法手段不斷翻新、違法形式變化多樣、違法特點更具隱蔽性和復雜性。另外，稅務人員的工作壓力以及環境的變化，也可能產生稅收執法風險，如新的稅收征管系統上線，由于新舊系統設計不同和工作人員適應能力需要一個過程等原因，都可能在新舊系統的銜接過程產生執法風險。
　　4.自身風險。目前稅收執法的廉政風險主要來自于自身風險。一方面由于稅務執法人員自身素質不高、業務水平不精所造成的風險，這主要表現為稅收執法不到位而造成的失職、瀆職和侵權，如：稅收征管不規范，未嚴格按規定程序辦理涉稅審批事項；在案件檢查處理上，舉證不嚴謹、法律適用欠準確，對稅收違法案件是否移送隨意性較大；執法程序未得到嚴格執行等。也就是說，稅收執法人員即便“不吃不拿”，也有可能產生職務犯罪。另一方面，由于稅務執法人員經不起各種誘惑、貪圖享樂和交錯損友所造成的廉政風險，這是一種主觀風險，也是我們紀檢廉政監察工作中最值得重視的問題。稅收執法人員工作責任心匱乏，執法過程中利用審批權和執法權謀取私利、權錢交易、見利忘義、不給錢不辦事、收了錢亂辦事的現象是稅務隊伍中腐敗現象易發的主要問題，這些都是因為自身原因引發的風險。
　　二、稅收執法廉政風險存在的原因
　　近年來隨著稅收事業的不斷發展，信息化建設應用領域的拓展，地稅系統多元化的“兩權”監督網絡已具雛形，稅收工作程序逐步規范，各項規章制度日趨完善，各單位也因地制宜地制定了多項廉政制度，但在稅收執法中廉政問題卻屢禁屢犯，其原因是多方面的。
　　1.稅收立法的欠缺。在市場經濟快速增長的今天，我國當前稅收立法工作并未與市場經濟發展相匹配。一是稅收法律法規不夠完善、規范，導致稅收執法彈性大，變化多，法律責任界定模糊，可操作性差，懲罰手段單一，對違反稅收法律、法規的行為難以界定，在實際執行中稅收執法自由裁量權過大，容易造成稅收執法的廉政風險。如：征管法規定，對于偷稅行為處以不繳或少繳稅款的0.5倍以上至5倍以下的罰款，出現相同性質的違法行為適用不同的處罰標準。二是立法層次不高。目前我國已開征的稅種中，絕大多數還停留在暫行條例、暫行辦法等低層次的法規上，且這些法規草案和規章處于經常增補、修改和變動之中，顯得剛性不足、柔性有余，既缺乏稅法的嚴肅性又不具執法的穩定性。三是不合時代的稅收法律法規沒有及時廢止。四是法律體系不完備，容易讓人在稅收執法上“鉆空子”。
　　2.思想認識不到位。表現在：一是少數單位思想政治工作走過場，思想基礎不牢固。稅務系統的工作主要是與金錢打交道，在外界的誘惑下，容易產生急于求富和攀比的心理，雖然我們天天都在強調“收好稅，帶好隊”，但就思想政治工作的現狀來看，我們的工作力度還不夠，成效也不明顯。各級領導特別是基層領導對思想政治工作的地位作用認識不夠，教育的針對性、有效性差，存在著思想教育走過場，內容設置缺少針對性，調查研究不夠，領導機關檢查指導不力，對新情況新問題分析研究欠缺，全面掌握稅務人員思想動態、工作表現不及時，居安思危的意識及稅務執法風險防范能力尚待提高等現象。二是稅收執法風險意識淡薄，法紀政紀觀念不強。在日常的稅收執法工作中，稅收執法風險一直伴隨其中的任何環節，但長期以來，我們更多的是強調如何執法收稅，卻很少談及執法風險，這一方面反映出各級領導的稅收執法風險意識淡薄，另一方面也體現了法制教育及監督工作的滯后。一些單位領導只注重業務培訓，對法規法紀教育培訓往往是計劃多落實少，很多一線執法人員缺乏法律法規方面知識的系統培訓，對與稅收相關的其它法律法規知之甚少，特別是對如何有效防范職務犯罪的法紀意識淡薄，而相關監督工作往往是安排部署多，檢查落實少，疲于應付上級各種文件、匯報材料，疏于管理，措施乏力。
　　3.制度落實不到位。為進一步規范地稅干部的執法行為，近年來各級稅務部門制定了不少管理辦法，如建立黨風廉政建設責任制、稅收執法（管理）責任追究制、工作目標責任制等，并層層簽訂責任書，一級抓一級，層層抓落實。這些制度都具有一定的操作性、實用性，但在實際工作中有些還是沒有真正落實到位，致使對稅收執法權監督乏力，導致個別干部紀律觀念不強，執法行為不規范。
　　 4.過程監督不到位。目前的執法監督工作還沒有深入到稅收執法權運行的每個環節和過程，仍存在“盲區”，制定的制度、辦法真正付諸實施不夠。一是外部監督流于形式。雖然稅務機關每年都聘請特邀監察員進行行風、政風評議，也采取明查暗訪、向社會發放調查測評表等方式，來實現外部監督。但這種監督往往只偏重于著裝、文明用語、服務態度等方面，與之交流溝通的主要方式就是一年開兩次座談會，容易流于形式，而真正依靠他們對稅務干部的執法行為進行深入監督，充分發揮他們的監督效能，則做的很不夠。二是內部監督不到位。內部監督僅僅體現在上級對下級的監督以及專門機關的監督，部門之間、干部之間的監督以及下級對上級的監督還比較缺乏，無具體的操作辦法和制度，監督的合力還未能真正形成。三是機構和人員配置不夠。行政執法責任制考核缺乏專門的組織機構和人員配置，日常考核達不到一定的深度，集中考核難以發現違法的細節問題。四是稅收信息化廉政監督缺失。目前現有的稅收管理信息化，許多地方還未能將廉政監督介入稅收征管的全過程。
　　
　　5.責任追究不到位。近年來，各級稅務部門按照行政執法（管理）責任制的要求，修訂了相應的責任追究辦法，加強了責任追究。但責任追究的力度還不夠大，存在失之于寬，對發現的問題不按責任追究辦法處理，有的對責任追究僅僅給予批評教育、扣發考核獎金等，沒有給予必要的政紀、黨紀處理。對相關責任人的追究心慈手軟，使執法監督流于形式，責任追究落實不到位。
　　三、健全機制，提高稅務執法的抗風險能力
　　1.完善稅收立法。加快稅收立法的步伐，大力推進稅收基本法的出臺，徹底取消與稅收法律不相適應的條例和規章，使稅收法律不斷完善，提高主體稅收的層次，完善稅收法律空缺和稅法與行政機關不銜接之處，規范稅收法規、規章及相關文件，避免與相關法律、法規的沖突，減少稅務執法的政策性風險，最大限度地保護稅收執法人員。
　　2.健全教育機制。在當今改革開放，社會主義市場經濟迅速發展的情況下，要抵御形形色色的誘惑，就必須以人為本，從源頭上做好各種思想教育培訓工作。（1）加強思想教育，從源頭上樹立風險的防范意識。作為執法主體的稅務機關及其稅務干部，首先要從思想上高度重視，認清稅收執法風險的客觀存在性，努力提高風險防范意識。各級稅務部門應結合黨風廉政建設，加強稅收執法廉政風險的防范教育，增強稅務干部廉潔自律意識，筑牢拒腐防變的思想防線，做到警鐘長鳴，杜絕稅務瀆職行為的發生。一是改進廉政思想教育工作的方式方法，增強感染力和吸引力。加大廉政教育力度，加強職業道德和職業精神教育，引導稅務人員樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，豐富教育內容，創新教育方式，區別教育對象，在經常上下功夫，在重點上出成效，有針對性地加強對基層一線稅務人員的教育管理，引導干部算清政治、經濟、人身、家庭和健康等五筆賬，把政治清白、經濟清廉、家庭和睦、人身自由、身體安康，作為安身立本的底線和依托，不受親情友情的左右，不為名利所累，積極構筑防腐保廉的理性防線，提高政治思想建設的質量，努力營造學法、知法、守法、用法的良好氛圍。二是積極開展廉政文化環境建設。組織干部職工經常開展健康蓬勃、寓教于樂的文體活動，用健康向上的活動占領一線執法人員的娛樂陣地，營造大眾化、“大宣教”的廉政文化氛圍，增強稅務人員對集體的榮譽感和認同感，將廉政風險盡可能地消滅在萌芽狀態。三是積極倡導愛崗敬業盡職盡責。廣大稅務干部要在各自的崗位上盡忠職守，在工作中做到一絲不茍，避免作為不當或者不作為行為的發生，避免因自身工作失誤而引起的風險，養成嚴格執法、謹慎執法、認真負責的良好習慣，增強自我保護意識。（2）開展素質教育，提升干部隊伍的綜合素質。稅收執法與納稅人的切身利益密切相關，稅收執法人員素質的高低、能力的強弱，關系到稅務機關的形象，也直接決定了執法行為的質量和效果。因此，抵御稅收執法廉政風險，有必要進一步加強稅收執法隊伍建設，大力提高隊伍素質，真正建立一支政治合格、紀律嚴明、業務精湛、作風過硬的執法隊伍。首先要結合實際多學習多思考，提高綜合素質。知識是從業的資本、興業的前提。胡錦濤總書記曾指出：“學習才能跟上時代，學習才能獲得新知，學習才能增長本領。不學習就會落后，落后就不能生存。對一個黨、一個國家、一個民族是如此，對一個人的成長和進步也同樣是如此。”當前，稅收在經濟社會中的地位和作用越來越突出，我們掌握的知識越多，履行職責的能力就越強。因此，不僅要加強對政治思想理論的學習，還要與時俱進，結合稅收工作的實際創造性地開展工作，在調查研究中學習和提高發現新情況、解決新問題的綜合能力，學習計算機基礎知識和操作技能，學習新知識、新技能，增強駕馭新時期稅收工作的新本領。其次要完善法律培訓制度，提高執法能力。按照不同的工作崗位，學以致用，注重觸類旁通，學習法學理論，基本法律知識，提高稅收執法能力。
　　3.健全責任機制。一是建立依法行政的崗位責任制度。根據依法行政的規劃與計劃，落實依法治稅，做到每年有規劃、年度有安排，全面實施稅收執法責任制，將稅收執法責任制細化、分級次、分崗位，做到人人有崗位、崗位有職責、工作有目標、考核有標準，一個階段、一個時期有稅收執法結果。并依據考核的內容、原則、標準、程序和方法，對干部進行定期和不定期的考察，將執法質量作為獎、懲、培訓、辭退和調整職務、級別和工資的重要依據。同時，認真研究探索如何完善兼職紀檢監察員責任制度，充分調動兼職監察員的積極性，及時發現、反映不良苗頭及現象。二是實行基層科所長問責制。科所長是基層一線稅收執法的第一道關口，其對廉政工作的重要性需引起我們的高度重視，有必要實行基層科所長問責制，對群眾反映應糾未糾的違法違紀案件，相關領導要引咎辭職或責令其辭職，并依照有關規定從嚴追究其黨紀政紀責任。三是落實廉政建設責任制。注重加強對廉政責任制落實執行情況的監督和考核，建立一整套完善嚴格的考核、報告、評議、檢查、督辦巡視制度，不斷完善懲誡機制，特別是要緊緊抓住責任追究這個重點環節，對違反責任制規定的要嚴肅追究責任。把黨風廉政建設與組織稅收收入、精神文明建設以及其他業務工作緊密結合，做到一起部署、一起檢查、一起考核、一起落實。加強責任追究，使責任心和責任制相統一、履責和問責相結合，確立良性的責任導向，以增強責任心、培育責任感、提高責任意識。
　　4.完善監督制約機制。積極構建教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，是我們廉政建設的目標。因此，完善監督機制，以規范管理，減少廉政風險。通過完善政務公開，簡化辦稅程序，創新服務手段，暢通監督渠道等方式，努力打造“陽光地稅”，使納稅人真正清楚自己的權益，使稅務干部牢記自身的職責和義務，引導納稅遵從，促進和諧征納關系的建設。一是要強化稅收執法行為的事前、事中、事后監督。事前：認真貫徹執行稅收征管法、行政處罰法、行政許可法及有關法律法規，把保障納稅人的知情、聽證、復議和行政訴訟等一系列權利以及約束稅務機關自由裁量權作為健全稅務執法程序的重點，減少稅收執法的隨意性，規范自由裁量權的行使。事中：認真執行重大稅務案件集體審理制度，嚴格依照法定權限審理、報備本級權限內的稅務案件。對涉嫌構成犯罪的稅務案件要依法及時移送司法機關。審理的重點主要是審查案件的主體、法律依據、法律程序、法律文書、定案證據和法定時限。事后：強化稅收執法監督檢查并統一歸口管理。建立執法檢查通報制度，將執法檢查情況在系統內公開通報，并作為年終考核的重要依據，嚴格考核兌現。二是完善權力監督機制。（1）加強縱向監督。積極探討研究新形勢下稅收征管體制的改革，完善內部管理制度，創新思維方式，提高稅收征管的執法能力，明確責任，強化黨風廉政建設責任制的落實，探索建立健全既能對處在稅收執法第一線，擁有諸多稅收執法權的重點單位和個人加強監督和管理，又能及時發現和保護稅務干部的有效廉政監督制度。（2）實行逆向監督。做到教育者首先受教育，監督者首先受監督。真正實行領導干部評議、述職制度，并將評議情況反饋到本人。對干部職工反映的突出問題，凡涉及到領導干部的要實事求是說明情況；確有問題，限期糾正，從而真正實現監督面前人人平等。（3）拓寬橫向社會監督。通過聘請特邀監察員、發放特邀監察員聯系卡、稅企聯系卡、稽查人員廉政督察反饋卡和納稅人監督卡、向納稅人述職述廉、邀請媒體監督、廣泛設立舉報箱、公布舉報電話、定期開展問卷調查、組織行風評議等活動，使社會監督日常化。
　　5.建立風險評估預警機制。樹立廉政勤政責任成本利益評估風險意識，防止執法權被濫用，建立消除風險危機的應急機制，及時化解稅收行政執法過程中的失誤、過錯、偏頗等錯誤行為，樹立自我糾錯的風險防患意識。一是對執法環節進行風險評估，確立易出問題的重點環節和重點崗位，對該環節的執法人員定期輪崗，對執法效果加強監控。二是建設風險管理平臺，建立預警機制。依托現代計算機技術，結合稅收工作的實際，建設風險管理平臺，并加強與工商、國稅、公檢法、紀檢監察等相關部門的數據聯系，進行風險預警提示，盡快糾正稅收執法工作中可能出現的失職、瀆職、侵權等違法違紀行為，將廉政風險消滅于萌芽狀態。
　　（作者單位：北京理工大學 北京 100081）
　　（責編：賈偉）