引導民間資本進入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思考

　　摘 要：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，是涉及國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，由于它建設(shè)投資周期長，資金需求量大，僅靠財政支出目前無法滿足要求。因此，要實現(xiàn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)發(fā)展，積極引進民間資本投資就顯得十分重要。文章就我國目前城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題和民間資本進入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性及途徑進行了探討。
　　關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施 問題 民間資本 開發(fā)利用 建議
　　中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）08-035-02
　　
　　所謂民間資本是民間用于生產(chǎn)經(jīng)營、投資增值的資產(chǎn)，包括實物形態(tài)的固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)，貨幣形態(tài)的流動資產(chǎn)，以及投資、金融市場的虛擬資本等。它是相對于公共資本而言的，所有者不是國家而是私人（包括自然人和非公有性質(zhì)的法人），其具有分散性、私有性、投機性和逐利性等特點。
　　城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是構(gòu)成城鎮(zhèn)存在和發(fā)展的硬件基礎(chǔ)設(shè)施。包括道路、橋梁、供水、供電、供氣、污水處理等公用事業(yè)建設(shè)等，它具有公益性、壟斷性和競爭性。公益性、壟斷性決定了它們提供產(chǎn)品和服務(wù)是社會性的；競爭性的特點決定了這類設(shè)施的建設(shè)可以通過市場來實現(xiàn)。
　　一、目前城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題
　　1.投資總量嚴重不足。中國市政工程協(xié)會會長金德鈞指出，“從上個世紀90年代中期至今，我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比例嚴重偏低，投資總量明顯不足，導致我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展極不協(xié)調(diào)。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署的研究，發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資最好占固定資產(chǎn)投資10％~15％的比例，占GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的3％~5％。據(jù)統(tǒng)計，我國目前城鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資的平均比重為9％，占GDP的比重平均為3％，未達到合理水平”。“十二五”規(guī)劃中，雖然加大了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，但相對于社會高速發(fā)展所產(chǎn)生的大量需求來看，我國對于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的比重還是偏低的，這將在一定程度上制約城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。
　　2.基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)籌考慮且標準較低。目前大部分城鎮(zhèn)規(guī)劃水平不高，在定位、功能分區(qū)等方面缺乏科學設(shè)置和安排，供水、排水和熱力、燃氣以及電力等基礎(chǔ)設(shè)施專項發(fā)展與統(tǒng)一規(guī)劃缺乏相互銜接。同時，大多數(shù)城鎮(zhèn)限于財力，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中始終堅持“盡力而為、量力而行”的原則，可建可不建的就沒有建設(shè)，可推后建設(shè)的就沒有提前建設(shè)，只是從保證基本使用的角度進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此在建設(shè)標準上相對較低，缺乏前瞻性。
　　3.投融資主體單一，融資渠道狹窄。我國城建資金的傳統(tǒng)籌資模式主要有四個方面：一是政府財政撥款；二是城建維護費的使用；三是土地收益；四是銀行貸款。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特殊性，使得這方面的投資，無論其是否具有競爭性和可經(jīng)營性，長期以來一直是政府在包攬。同時，由于投融資政策、環(huán)境不成熟或者利益刺激不足等原因，民間資本很難進入。
　　二、引進民間資金進入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性
　　對于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域來說，民間投資具有增長潛力大、投資效率高的特點，從長遠來看，民間投資必將成為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要來源，有計劃、有針對性地引進民資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常有必要。
　　1.有利于緩解政府的資金壓力，改變政府投資效率相對低下現(xiàn)狀。將大量非政府資金引入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能迅速地改變基礎(chǔ)設(shè)施投資總量不足的現(xiàn)狀，解決建設(shè)、維護、更新基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的資金瓶頸，，使政府規(guī)劃建設(shè)資金不到位的項目盡早實施，提前實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益和規(guī)模效益。同時，相對于民間投資而言，政府資金使用者的利益與收益并無直接的利益關(guān)系，無法做到與民間投資那樣精打細算，導致政府投資的資金重復建設(shè)嚴重，使用效率低下等現(xiàn)象。
　　2.有利于風險的有效分擔。盡管大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)需求穩(wěn)定、政府關(guān)心、社會關(guān)注等諸多特點，但是同樣存在投資風險。政府與私人企業(yè)合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，雙方依據(jù)分工和回報各自分擔風險，將建設(shè)項目的一部分風險轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，從而減輕政府投資風險。
　　3.有利于促進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域里的市場化運作。引進民間資本將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營和管理市場化，可以改變傳統(tǒng)體制下我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展政府包攬過多的弊端，更能充分發(fā)揮市場機制的作用，破除基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的壟斷性。
　　三、民間資金進入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議
　　2010年3月24日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究確定了鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的政策措施，出臺《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，這將為民間投資持續(xù)、健康發(fā)展迎來新一輪的發(fā)展“春天”?，F(xiàn)筆者就如何啟動民間資金參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出以下幾點建議：
　　1.實現(xiàn)政府與民間資本之間的效益“雙贏”，增強民間投資意愿與信心。一般來說，影響民間投資主體決策的因素有兩個方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的價格或收費標準，該因素直接決定著民間資本的盈利能力；二是基礎(chǔ)設(shè)施投資的風險程度，該因素直接決定著民間資本的投資成本。由于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模通常較大，回報期較長，不確定因素多，對于政府的財政而言，希望民間資本參與到項目投資中來，從而可以實現(xiàn)資金上的保證，提前完成各項基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；同時，民間資本又以追求利潤的最大化為目的，為了讓民間投資者有合理的投資收益，就必須推行基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的市場化運作，實現(xiàn)政府與民間投資者之間的效益最大化。在經(jīng)濟發(fā)達的美國，政府允許基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)自主定價，使民間資本的投資回報率高于市場一般利率水平，并采取一系列措施降低基礎(chǔ)設(shè)施的投資風險，使民間資本可以“大膽”向基礎(chǔ)設(shè)施投資，如私人投資近80億美元修建的阿拉斯加石油管道，被認為是世界上規(guī)模最大的一項私人資本投資的基礎(chǔ)設(shè)施工程。此外，美國政府還制定了刺激投資和保障投資者權(quán)益的法律規(guī)章，靈活運用財政和金融政策工具，保持宏觀經(jīng)濟的基本穩(wěn)定，增強民間投資者信心。在經(jīng)濟景氣時期，實行比較穩(wěn)健的財政支出政策，以平衡的財政政策為目標，避免過大赤字對民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。20世紀90年代經(jīng)濟繁榮時期，克林頓政府的基本財政政策目標是實行預算平衡，提高高收入階層的消費稅以削減赤字，聯(lián)邦赤字大幅度減少，最終出現(xiàn)大量盈余，宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)低通脹、高就業(yè)和高增長的局面，造就了民間投資大繁榮的形勢。在經(jīng)濟景氣下滑時期，積極的財政政策和擴張性的貨幣政策并用，財政上實施擴大支出與減稅的政策措施，貨幣政策上則實施低利率水平等刺激融資和投資的措施，以維持和刺激經(jīng)濟景氣，維護民間投資的意愿與信心。
　　2.創(chuàng)新城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的籌資機制，放寬民間投資的準入，構(gòu)建政府和民間共同投資的新格局。從一定意義上講，基礎(chǔ)設(shè)施同其他商品一樣，一經(jīng)建成就具有使用價值和價值，它既要為生產(chǎn)和生活服務(wù)，也要在服務(wù)中實現(xiàn)價值補償。因此，必須根據(jù)不同項目性質(zhì)，制訂不同的政策，助推民間資本與政府投資項目的有效對接，鼓勵和引導民間資本采取獨資、合作、聯(lián)營、集資、參股以及特許經(jīng)營等更加靈活多樣的方式投入基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。（1）對預期有收益或通過建立收費補償機制可以獲取收益的基礎(chǔ)性項目，采用政府授予特許經(jīng)營權(quán)方式向民間資本開放，由投資者負責籌資、建設(shè)、運營、回收投資、償還債務(wù)等一攬子事務(wù)，經(jīng)營期滿后該項目無償移交給政府；（2）對已建成投產(chǎn)的政府經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，可采用轉(zhuǎn)讓給民間經(jīng)營，以提高政府投資能力。例如日本出售國營電報電話公司股份所獲取的資金，用于某些無力自籌資金的基礎(chǔ)設(shè)施部門。日本的這種NTT資本模式（即資產(chǎn)盤活式）并沒有因民營化而喪失，而是轉(zhuǎn)化成為公路等形式的另一種基礎(chǔ)設(shè)施。（3）對投資額大的交通（公路、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、教育（學校）等重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目，主要用兩種方式引導民間資本流向，分擔項目風險、共享投資收益。一是“筑巢引鳳式”，比如日本在進行鹿島工業(yè)區(qū)的開發(fā)建設(shè)時，中央政府和地方政府直接投資4000億日元，引導私人企業(yè)投資1.5萬億日元；二是“聯(lián)合投資式”，即將民間資本和經(jīng)營能力，引入政府的投資事業(yè)，如日本的關(guān)西機場，就是由中央政府、地方公共團體和民間企業(yè)共同投資建設(shè)的。
　　3.建立健全民間投資政策、法規(guī)，保障民間投資的合法地位和投資退出機制。2010年國家出臺《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》中鼓勵和引導民