城鎮化進程中的農地資源優化配置探析

　　摘 要：在城鎮化的快速推進過程中，如何優化農地資源的配置，是值得關注的問題。文章通過對農地資源重新配置的現狀、城鎮化對農地資源的影響、農地資源配置的困境進行分析，闡述了農地資源的優化配置應該建立和健全占用耕地補償制度，建立土地開發整理新機制，同時應推廣農地資源的集約利用、實現“農地非農化”配置與“農民非農化”的協調，保障糧食安全，加強對優質農地、生態重點地帶的保護力度等問題。
　　關鍵詞：城鎮化 農地非農化 農地資源 優化配置
　　中圖分類號：F292 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）08-015-03
　　
　　近年來，城鎮化已成為推動中國經濟持續、快速發展的重要動力之一。城鎮化意味著要建更多的城鎮、更大的城鎮，必然也要占用大量的農地，城鎮化的發展就不可避免地帶來農地資源的非農化配置。城鎮化也就成為了農地非農化的發動機和促進器。但是人均農地資源的稀缺性和重要性要求不能放任農地非農化的粗放式增長。因此，如何在快速城鎮化階段實現對農地資源優化配置是城鎮化與經濟、生態協調發展的重要前提。
　　一、農地資源重新配置的現狀
　　所謂“農地”，它有廣義和狹義之分。廣義上一般是指法律層次上歸農民集體所有的一切土地，包括耕地、宅基地、草地、養殖水面及其他公共用地等；狹義一般是指農用土地，包括耕地、林地、草地、農田水利地和養殖水面等。我國目前的農地資源重新配置一般是指農用土地轉變為其他用途（即農地非農化），成為居住、交通、工業商業等城鎮建設用地的過程，它不僅是指土地利用方式的轉變，還涉及到農地產權的變化。當前，我國農地非農化的途徑主要有兩種：一是國家首先征用農村集體所有的土地，然后再以劃撥或者出讓的方式把農地轉化為非農用地；二是不改變土地所有權的情況下將農地轉化為非農用地，集體土地直接進入土地市場進行流轉。上述的第一種農地非農化過程中，土地的使用權和土地所有權都發生了改變；第二種農地非農化的過程中，只轉移土地使用權，所有權仍然歸集體。我國目前農地非農化的形式以第一種為主，主要依靠地方政府進行征地，行政手段強，沒有引入市場機制，極易導致農民合法權益受損；第二種途徑則引入了市場機制，行政手段弱，提高了農地非農化后的土地市場價格，在一定程度上保護了農民的合法利益。由于土地資源稀缺性和不可再生性，農用地和非農用地之間存在資源競爭關系，因此農地非農化是我國社會發展過程中土地資源優化配置和合理利用的一個重要方面。
　　二、城鎮化對農地資源的影響
　　1.農地的數量在不斷減少。我國農地減少主要是非農建設占用。由于城鎮外圍的農地地價低，地上建筑物、附著物和設施少、征地費低，無須涉及拆遷及相關部門進行多方協調等原因，城鎮用地不斷向城鎮周邊擴張，占用了大量農地甚至耕地。發展了城鎮化，基礎設施比如公路、鐵路建設和重點工程建設項目也必須完善，這也相應增加了農地占用量。城鎮人口的增加、經濟的發展，城鎮化不可避免地會出現占用農地的現象。隨著城鎮化水平的提高，我國耕地總面積在相應減少。當然，耕地總面積的減少有諸多因素，但總體上城鎮化的快速發展占主導因素。據不完全統計，中國自1978年到2007年底，已累計有600萬公頃優質耕地被轉變為非農用地，平均每年就有20余萬公頃農地非農化，而且農地非農化的趨勢還在加劇。根據《全國土地利用總體規劃綱要》的推算，2008—2030 年間，中國城鎮化導致的非農化農地增量還將超過250萬公頃。
　　2.農地中耕地的質量整體下降。城鎮化進程中被占用的耕地，絕大多數是在城鎮的周圍、公路的兩旁，這樣的耕地大部份是非常適宜耕種的良田沃土，絕難靠開發同等質量的耕地來彌補。耕地變為城鎮建設用地后也同時引起了附近耕地質量的下降，比如城鎮垃圾處置不當，水資源污染等造成周邊生態環境惡化，使農地利用環境特別是耕地的利用環境惡化，導致耕地質量下降。另外由于耕地收益相對較低，在市場經濟的作用下，農民不愿意將有限的資金和人力、物力投入到耕地里，又導致耕地質量下降甚至拋荒。而拋荒又能給侵占耕地者以可乘之機，他們先把耕地變為非農用地，拋荒后再大肆占用，不僅使耕地面積減少，還由此引起了耕地生態環境的惡化，從而使耕地質量大幅度下降。
　　三、城鎮化進程中農地資源的困境
　　1.城鎮化的發展與耕地保護的矛盾尖銳。城鎮化快速發展的時期，都是以占用大量農地擴大城鎮面積的外延式方式為發展途徑，導致耕地總量逐步減少。據統計，我國城鎮擴張占用耕地的比例一般在50％—80%，部分城市在90％。一方面城鎮化建設必然要占用大量的土地，甚至耕地，這是無法避免的。另一方面由于我國人多地少的特殊國情決定了耕地保護在我國具有戰略地位。因此，在城鎮化進程中，耕地保護與城鎮化發展的矛盾將長期存在。
　　2.保持耕地占用上動態平衡困難重重。《土地管理法》規定：非農建設占用耕地經批準的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。我國實行耕地占補平衡制度，主要目的是實現耕地在總量上保持動態平衡。但現實中，由于建設占用的耕地多是城鎮周圍和主要交通沿線旁邊的良田沃土，新開墾的耕地大多位于距離城鎮較遠，生產條件差，土地貧瘠的地區。所以我國耕地占補平衡中存在著多占少補、占優補差的現象，更有甚者補償耕地基金都不到位。這就導致我國耕地數量逐年減少，且年減少量有擴大的趨勢。
　　3.農地資源配置后的集約利用不夠。雖然說農地資源重新配置是城鎮化發展的客觀需要，但在我國現有的農地征用制度安排下，地方政府可以從農地非農化的過程中獲取巨額的利益，鄉和村集體也可以從中獲取利益。據統計在被征土地的收益分配中，地方政府占40％—50％，開發商占20％—30％，村集體占25％—30％，而失地農民僅占5％—10％。因此地方政府就有了擴大農地非農化的動力，從而導致農地非農化配置的過快發展。實際上在農地非農化配置的過程中，地方政府大量轉用農地資源，尤其是利用廉價土地來進行招商引資、設立各種開發區的現象非常突出，同時農地資源非農化配置后閑置不用的現象也非常普遍，“大量圈占”、“圈而不開發”的事實說明農地資源重新配置后的集約利用是不夠的。
　　4.“農地非農化”與“農民非農化”的失調。一般而言，農地非農化配置后，失地農民就應該非農化，因為，只有實現非農化、市民化的農民，才有工作和生活保障，才可以不要農村土地。但目前的現狀卻是在農地非農化的快速發展與城市規模日趨擴大的過程中，“農民非農化”的進展十分緩慢，農村剩余勞動力一般只做到了非農就業，而沒有成為城市的市民。“農民非農化”和“農地非農化”配置失調。“農地非農化”配置過快、過多，“農民非農化”的速度遠遠低于農地非農化配置的速度，使得農地非農化配置后相當部分農民沒有非農化，更沒有市民化。這一方面容易在農村形成大量“三無農民”，影響社會的穩定，引起土地資源的浪費，不利于城鎮化的順利有效推進。另一方面也不利于農村耕地保護，因為大量在城鎮就業的農村勞動力因無法在城市安家落戶，他們最終還得回到農村。
　　5.影響我國糧食安全。以不到世界10％的耕地，承載著世界22％的人口是我國的基本國情。我國土地資源的特點可以概括為“三少”，即：一是人均耕地少。2010年中國耕地面積僅約為18.26億畝，比1997年減少1.23億畝，人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%。二是優質耕地少。耕地質量總體偏差，中、低產田約占67％，且水土流失、土地沙化、土壤退化、污染等問題嚴重。三是后備耕地資源少。我國宜耕耕地后備資源匱乏，可開墾成耕地的不足7000萬畝，與城鎮化進程中耕地快速占用的巨大需求相比，后備資源明顯不足。國家糧食安全，就是要保證國內人民生存和發展所需的足夠食品。世界上很多國家在城鎮化發展過程中，為了確保糧食安全都采取了必要的措施保護耕地。例如，美國采取土地利用監測、農用地分等定級、立法、稅收調節等措施管理和保護農用地。日本采用劃定“城市化地區”、“禁止城市化地區”和“農業振興區域”等措施保護農用地。為了解決糧食安全問題，必須保證一定數量和質量的耕地面積。耕地的保護數（即保有量）直接關系到糧食生產的安全。據測算，耕地的保有量每減少133.33萬公傾，糧食的自給率就下降1％。按糧食的需求量來確定耕地的最低保護數，是耕地保護的有效措施之一。
　　
　　6.區域生態環境出現惡化的趨勢。完善的農地生態環境是一個有著諸如物質循環、凈化、調節水土平衡等功能的動態系統。農地的非農使用，特別是城鎮建設大量地占用，導致農地的整個生態系統組成成份發生很大變化，這就造成了農地部分資源的喪失和對農地生態環境的破壞。城鎮化的快速推進，雖然可以推動地區經濟的發展，但農地資源的流失造成生態環境惡化同樣要引起極大的重視。目前這種負面影響主要集中在兩個方面：第一是城鎮化所占用的農地資源多位于優質農地資源的富集區，也是城鎮與農村過渡交接的緩沖區。農地資源大量地轉向非農使用，已經對地區生態環境，尤其是區域生態的多樣性造成了很大的破壞。第二是由于人均農地資源的減少，導致農民一方面大幅度提高農地復耕指數，一方面又在不適宜耕種的土地上耕種。農地資源的高強度使用，尤其是大量化肥、農藥的過度使用，造成了對農地的生態環境嚴重影響，繼續耕種不適宜耕作的土地，也必然導致水土流失，破壞生態環境。
　　四、城鎮化進程中農地資源優化配置的對策
　　1.合理規劃城鎮化用地。在城鎮化過程中，農地資源重新配置即農地非農化幾乎是不可避免的，農用土地一旦變為城鎮用地，要想恢復農業用途，其成本相當大。因此，在優化農地資源配置的過程中，我們首先要合理規劃城鎮化的用地需求，農地資源不能想占多少就占多少，農地非農化需要慎之又慎，城鎮用地需要規范合理。首先要選擇走集約型城鎮化的道路，通過集約型城鎮化帶動非農化土地的集約利用與經濟的持續發展，推動農村剩余勞動力向工業、服務業轉移，緩解區域人地矛盾，實現農村社會經濟發展。通過走資源節約型城鎮化發展道路，實現資源的高效利用，逐步改變地區存在的資源浪費嚴重、耕地減少過快、能源供求矛盾突出等現實問題，使城鎮分布順應資源的約束，最大限度的節約農地資源，確保城鎮用地的規模與速度不會影響到地區糧食安全與區域生態安全。其次針對目前部分地區的農地非農化配置過多、過快的現象，按照相關法律規定，將農地征用范圍限制在公共利益的需求內，嚴格限定地方政府的征地權。最后要嚴格農地非農化的審批手續，如果造成農地非農化后的閑置和浪費，申請者和審批者都應承擔相應的責任。任何一項城鎮建設用地，都必須符合規劃，依法所取，科學管理，以確保土地的高效利用。
　　2.完善和健全占用耕地補償制度，建立土地開發新機制。占補平衡，既是耕地保護補償的目標價值，亦是耕地保護的手段保障和基礎支撐。所以要健全土地的宏觀管理機制，完善耕地占補平衡機制，并將耕地保護補償的責任層層落實到各級政府有關部門乃至具體的責任人員。確保占用耕地與開發、復墾掛鉤。確需占用耕地的，必須開發、復墾不少于所占面積且符合質量標準的耕地，檢查核實補充耕地的數量、質量，耕地實行先補后占，不得跨省（區）市進行占補平衡。及時查處和糾正閑置土地、耕地撂荒等。充分利用現代高新技術加強土地利用動態監測，建立土地利用總體規劃實施、耕地保護、土地市場的動態監測網絡。建立嚴格、科學、有效的耕地保護責任考核和評價系統，強化對土地執法行為的監督，嚴格依法規制。嚴格土地開發、整理的項目管理，建立從事土地開發、整理的專門機構，采取招標的方法推行企業化經營。鼓勵開發整理機構多方面、多渠道籌集資金，按照誰投資誰經營誰受益的原則，充分利用優惠的稅費政策調動各方開展土地開發整理工作的積極性。
　　3.大力推廣農地資源的集約利用。所謂農地資源的集約利用是指基于區域農地資源科學配置和結構優化的前提下，在有限的農地利用面積上合理增加相關生產要素投入，最大限度地提高農地綜合利用效益，充分挖掘農地利用潛力，節約寶貴的農地資源，從而在農地利用上走內涵挖掘與可持續發展的道路。由于農地資源緊缺，一方面要保障城鎮發展的用地需求，另一方面又需要確保糧食安全與維護生態平衡等，這就決定了只能大力推廣農地資源的集約利用，推動農地利用由粗放式經營向集約型經營轉變。第一，需要做到農地資源物盡其用，堅決杜絕農地資源的拋荒、非農土地閑置不用等現象。第二，要把農業生產和對農地的開發利用限定在土地生態承載能力范圍內，開發的力度不能破壞農地資源的可持續利用。第三，通過資金、技術、信息的投入在城市近郊區發展現代農業，通過這些要素的充分投入與利用，提高郊區農地的產出效益，實現郊區農地的集約利用。第四，在遠郊發展規模經營，當前我國農地多是小規模分散經營形式，一些生產設備、生產設施只有在規模經營中才可以得到充分利用。規模經營為各種生產要素的追加提供了空間，使農地的生產潛力得以開發，實現農地的集約經營。城鎮化的發展將使越來越多的農業剩余勞動力向非農產業轉移，在此情況下，距離城鎮較遠的農地可以積極推進規模經營，來提高農地生產效益。
　　4.實現“農地非農化”與“農民非農化”的協調。從多方面著手促進“農地非農化”的同時實現“農民非農化”。保護失地農民利益的同時，還要不失時機地推進失地農民的非農化，幫助他們順利地向非農產業轉移，做到“農地非農化”的同時實現“農民非農化”。目前人們更關心的是失地農民的合理補償問題，而不是失地農民的就業問題。必須從多方面著手，促進失地農民“非農化”。首先是允許和幫助失地農民以多種方式參與在非農化農地上實施的城鎮化建設項目，可以以土地入股，以土地換股東身份；也可以以土地換就業，招工首先考慮失地農民。其次是大力推進農業產業化和鄉鎮企業的再發展，使農村產業鏈向二、三產業延伸，形成更多以農業生產為基礎的各類農產品加工企業和與農業相關的各類服務業，為失地農民提供更多非農化就業的機會。“農民非農化”要持久、穩定，非農化的農民還必須盡可能“市民化”。目前我國的農民市民化嚴重滯后于非農化，造成這種現象的原因主要是戶籍制度、勞動就業制度、社會保障制度、城鎮住房制度等各種制度上的缺陷。應該通過深化改革和創新制度，掃清制約農民市民化的各種制度障礙。還應將農民“市民化”的成本問題合理考慮到農地非農化的成本之中，以便“農民非農化”的同時盡可能“市民化”。
　　5.保障糧食安全。在市場經濟條件下，農地資源的配置是由經濟效益低的使用流向經濟效益高的使用，即由農業使用流向城鎮化等非農化使用。但中國有13.39億人口，民以食為天，農地資源的配置不能完全由市場自發調節，也不能完全朝城鎮化傾斜然后利用出口工業產品來進口糧食。人多地少的特殊國情使得我國農地資源的配置同樣必須建立在保證糧食安全的基礎上。在城鎮化深入發展的同時須同步推進農業現代化。按照科學發展的要求，大力發展現代農業，推進農業生產經營專業化、標準化、規模化、集約化，使城鎮化和農業現代化同步推進，協調發展。充分發揮城鎮化對發展現代農業帶動作用，進一步加強糧食安全能力建設，在堅持糧食基本自給的方針之外，立足自給有余，鞏固生產能力，保持穩產高產。立足國土資源，開發利用耕地之外的宜農荒地，跳出現有耕地的小圈子，廣辟食物源、營養源。立足科技保糧的長期戰略，加強農業基礎設施建設，提高中低產田生產能力，加快新品種開發和推廣。
　　6.加強對優質農地、生態重點地帶的保護力度。在城鎮化快速發展的過程中，優質農地損失、生態重點地帶（山坡、林地、河流）受到危害是一個全球性的經濟社會問題。城鎮化不可避免地要占用一些農地資源、影響生態重點地帶、造成區域環境惡化與自然景觀喪失等，這就需要我們進行制度創新，加大對優質農地、生態重點地帶的保護力度，實現農地保護和生態、經濟三者的協調發展。第一，科學布局農業用地非農業化配置區域，劃定優質農業用地保護區，嚴格限制優質農地非農化配置數量。第二，對生態重點地帶，尤其是生態脆弱地區的農業進行科學規劃，從保護環境的角度決定地區農業用地能否非農化配置以及具體配置的數量。第三，在保護和改善生態環境的前提下，合理開發優質耕地后備資源，保障土地的可持續利用。第四，嘗試進行制度創新，實行對環境資源的有償使用與建立生態補償機制等，使其產生最大的經濟、社會和生態效益。
　　
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