南海地圖上的“九段線”

　　在中國(guó)出版的世界或中國(guó)地圖上，人們可以看到南海區(qū)域上面有一條由九條短線組成的U形斷續(xù)線，俗稱“U形線”或“九段線”。有心人可能會(huì)注意到，類(lèi)似的線不但在中國(guó)的黃海、東海并不存在，在世界其他地區(qū)也極少看到。那么，為什么在南海會(huì)有這樣一條九段線？它意味著什么？要弄清楚這些問(wèn)題，還得從一個(gè)世紀(jì)以前說(shuō)起。
　　
　　歷史由來(lái)
　　
　　中國(guó)自古以來(lái)就對(duì)南海諸島進(jìn)行管轄，但進(jìn)入近代，西方列強(qiáng)不僅屢屢入侵中國(guó)，還霸占越南等周邊各國(guó)，進(jìn)而覬覦地處邊陲的中國(guó)海島。1909年，清朝廣東水師提督李準(zhǔn)前往西沙群島巡視，每到一島即勒石命名，豎黃龍國(guó)旗，以示該島為中國(guó)領(lǐng)土。占領(lǐng)越南的法國(guó)當(dāng)時(shí)并未抗議，多年后卻又宣稱中國(guó)對(duì)西沙的主張“從未得到正式的承認(rèn)”，公開(kāi)顯露其窺伺之意。除西沙群島外，法國(guó)還企圖染指南沙群島。1933年4月，法炮艦“阿美羅德”號(hào)和測(cè)量艦“阿斯德羅拉勃”號(hào)侵入南沙群島“考察”，以示“占領(lǐng)”。同年12月，交趾支那（在越南南部）總督克勞泰默簽署法令，把南沙群島的這些小島合并到安南的巴地省。
　　面對(duì)法國(guó)的侵略，當(dāng)時(shí)的民國(guó)政府感到有必要固我主權(quán)。1934年12月21日，在民國(guó)政府“水陸地圖審查委員會(huì)”舉行的第25次會(huì)議上，審定了中國(guó)南海各島礁的中英文地名。1935年1月，該委員會(huì)編印了第一期會(huì)刊，上面較詳細(xì)地羅列了南海的132個(gè)島、礁、沙、灘的名稱。同年4月，該委員會(huì)又出版了《中國(guó)南海島嶼圖》，確定了中國(guó)最南的疆域線至北緯4度，曾母暗沙被標(biāo)在疆域線之內(nèi)。這就是中國(guó)地圖上最早出現(xiàn)的南海疆域線，也就是今日中國(guó)南海地圖上U形斷續(xù)線的雛形。
　　日本侵略中國(guó)后，強(qiáng)行占領(lǐng)了南沙群島，并將其改名為“新南群島”，劃歸臺(tái)灣（當(dāng)時(shí)臺(tái)灣為日本殖民地）管轄。1943年12月，中美英三國(guó)簽署的《開(kāi)羅宣言》中規(guī)定“三國(guó)之宗旨……在使日本所竊取于中國(guó)之領(lǐng)土，例如滿洲、臺(tái)灣、澎湖群島等，歸還中華民國(guó)。”1945年7月中美英三國(guó)促令日本投降的《波茨坦公告》規(guī)定：“開(kāi)羅宣言之條件必將實(shí)施，而日本之主權(quán)必將限于本州、北海道、九州、四國(guó)及吾人所決定其他小島之內(nèi)。”《宣言》和《公告》雖然沒(méi)有明確指出日本應(yīng)將南海諸島歸還中國(guó)，但在明確限定日本的主權(quán)范圍后，其所侵占的領(lǐng)土當(dāng)歸還原擁有國(guó)，南海諸島自應(yīng)歸屬中國(guó)。此時(shí)，重返越南的法國(guó)亦圖謀重新占有南沙群島。剛從美國(guó)統(tǒng)治下獨(dú)立的菲律賓亦蠢蠢欲動(dòng)，也想對(duì)群島實(shí)行有效的控制。
　　當(dāng)時(shí)的中國(guó)政府為了維護(hù)南海諸島的主權(quán)，除與法國(guó)進(jìn)行交涉外，還及時(shí)采取了一些必要的措施。首先，對(duì)南海諸島各島群的名稱做了調(diào)整，將原南沙群島改名為中沙群島，將原團(tuán)沙群島改名為南沙群島。第二，派兵艦前往接收。1946年秋，由中華民國(guó)海軍宿將，民族豪杰林則徐后人林遵率領(lǐng)的太平、永興、中建、中業(yè)四艦前往西沙群島和南沙群島，并在太平島（以太平艦命名）設(shè)立了南沙群島管理處，隸屬于廣東省政府管轄。第三，為了使確定的南海領(lǐng)土范圍具體化，當(dāng)時(shí)的內(nèi)政部方域司于1947年印制了《南海諸島位置圖》，正式在南海海域的東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島的四周標(biāo)出了U形的斷續(xù)線。1948年2月，這幅圖被收入《中華民國(guó)行政區(qū)域圖》中，由商務(wù)印書(shū)館公開(kāi)對(duì)外發(fā)行。新中國(guó)成立后，經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)審定出版的地圖在同一位置上也標(biāo)繪了這樣一條線，只是原來(lái)的11段斷續(xù)線被改為9段斷續(xù)線，這就是俗稱的九段線。
　　
　　法律地位
　　
　　那么，九段線究竟意味著什么呢？概括起來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者有關(guān)九段線法律地位的認(rèn)識(shí)主要集中在如下4個(gè)方面：
　　1．國(guó)界線
　　該主張認(rèn)為九段線劃定了中國(guó)在南海的領(lǐng)土范圍，線內(nèi)的島、礁、沙、灘以及海域均屬于中國(guó)主權(quán)管轄范圍，線外區(qū)域則屬于其他國(guó)家或公海。這一主張認(rèn)為，九段線是一條用國(guó)界線符號(hào)在圖上標(biāo)繪的線，當(dāng)然應(yīng)將其視作國(guó)界線。而且，民國(guó)政府剛開(kāi)始規(guī)劃這條線時(shí)，也是將其作為國(guó)界線來(lái)看待的，因?yàn)閿嗬m(xù)線畫(huà)在中國(guó)南海諸島的外緣島礁與周邊國(guó)家海岸線之間的等距離中線上，這是明顯的國(guó)界線畫(huà)法。反對(duì)者則認(rèn)為，九段線是一條斷續(xù)線即未定國(guó)界線，與正常國(guó)界線的法律地位是不相同的。從法理來(lái)說(shuō)，國(guó)際海洋法有一條基本原則，即陸地統(tǒng)治海洋。沿海國(guó)有權(quán)在其海岸外選定一條領(lǐng)海基線，將這條線作為起始線來(lái)劃定本國(guó)的領(lǐng)海，但不能脫離陸地，在地圖上標(biāo)繪一條線來(lái)圈定領(lǐng)海范圍。當(dāng)然，有人也指出，九段線劃定在先，而海洋法制定在后，不能以海洋法的原則去套歷史上的情況。在海洋法制定過(guò)程中，未能把九段線為國(guó)界線這一體現(xiàn)中國(guó)國(guó)情與利益訴求的情況考慮進(jìn)去，是一個(gè)重要的遺憾。
　　2．歷史性水域線
　　這一主張認(rèn)為，中國(guó)對(duì)于九段線內(nèi)的島、礁、沙、灘以及海域均享有歷史性權(quán)利，線內(nèi)的整個(gè)海域是中國(guó)的歷史性水域。歷史性水域線最初是由中國(guó)臺(tái)灣方面提出來(lái)的，1993年臺(tái)“立法院”通過(guò)《南海政策綱領(lǐng)》，其“前言”部分聲明：“南沙群島、西沙群島、中沙群島及東沙群島，無(wú)論就歷史、地理、國(guó)際法及事實(shí)，向?yàn)槲覈?guó)固有領(lǐng)土之一部份，其主權(quán)屬于我國(guó)。南海歷史性水域界線內(nèi)之海域?yàn)槲覈?guó)管轄之海域，我國(guó)擁有一切權(quán)益。”但有專(zhuān)家指出，迄今為止，歷史性水域一直沒(méi)有像領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等一樣成為國(guó)際社會(huì)普遍承認(rèn)的國(guó)際海洋法律制度。而且，歷史性水域即使成立，必須同時(shí)具備有效管轄、長(zhǎng)時(shí)期管轄和其他國(guó)家默認(rèn)三個(gè)條件，中國(guó)在南海并不具備這些條件。還有學(xué)者認(rèn)為，歷史性水域一般是近岸的海灣，通常被認(rèn)為是內(nèi)水，在國(guó)際法上被列在領(lǐng)海基線的規(guī)則之外。對(duì)于內(nèi)水而言，外國(guó)船舶未經(jīng)準(zhǔn)許是不容許航行和通過(guò)的。所以，很難將準(zhǔn)許外國(guó)船只自由通行的南海確定為歷史性水域。鑒于這些爭(zhēng)論，臺(tái)灣方面后來(lái)放棄了“歷史性水域”的提法。
　　3．歷史性權(quán)利線說(shuō)
　　在歷史性水域線主張被中國(guó)臺(tái)灣方面放棄后，一些大陸和海外學(xué)者提出了“歷史性權(quán)利”的主張。根據(jù)該主張，中國(guó)擁有對(duì)九段線內(nèi)的所有島、礁、沙、灘的主權(quán)和對(duì)于線內(nèi)內(nèi)水以外的海域和海底自然資源的主權(quán)權(quán)利，但承認(rèn)其他國(guó)家在這一海域內(nèi)的航行、飛越、鋪設(shè)海底電纜和管道等自由。較歷史性水域而言，歷史性權(quán)利這一概念更能與當(dāng)代海洋法相銜接。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》雖然沒(méi)有為歷史性權(quán)利一詞下過(guò)定義，但在公約的第15條承認(rèn)了這個(gè)法律名詞，上面寫(xiě)道：“……如因歷史性權(quán)利或其他特殊情況，而有必要按照與上述規(guī)定不同的方法劃定兩國(guó)領(lǐng)海的界限，則不適用上述規(guī)定。”但也有學(xué)者提出，上述歷史性權(quán)利所主張的實(shí)際上是對(duì)于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的特定主權(quán)權(quán)利，而在國(guó)際實(shí)踐中，歷史性權(quán)利這一概念一般都是在“歷史性所有權(quán)”的意義上使用的，它意味著主權(quán)或所有權(quán)，這兩個(gè)概念在質(zhì)和量上都存在不同程度的區(qū)別，不能夠混淆在一起。
　　4．島嶼歸屬線或島嶼范圍線
　　該主張認(rèn)為，九段線內(nèi)的島嶼及其附近海域是中國(guó)領(lǐng)土的一部分，受我國(guó)的管轄和控制。我國(guó)著名的南海問(wèn)題專(zhuān)家李金明即持此說(shuō)。他提出，斷續(xù)線這種畫(huà)法實(shí)際上是一種地理速記的簡(jiǎn)單方法，即以群島最外緣的島礁為界，把眾多島礁全部包括在一條界線之內(nèi)，省得逐一羅列出來(lái)。這種方法在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初曾在國(guó)際間廣泛使用，而南海九段線就是在那之后出爐的。李金明還認(rèn)為，1947年民國(guó)政府內(nèi)政部方域司最初印制有這條斷續(xù)線的地圖就命名為《南海諸島位置圖》，其意就是線內(nèi)群島的歸屬圖。此外，內(nèi)政部在主持編繪出版《南海諸島位置圖》的同時(shí)進(jìn)行的兩項(xiàng)活動(dòng)，也可以進(jìn)一步證明九段線是為標(biāo)明南海諸島的范圍而專(zhuān)門(mén)設(shè)置的一條線。一是1947年4月14日內(nèi)政部同有關(guān)部門(mén)討論了“西、南沙群島范圍及主權(quán)之確定與公布案”，并就“南海領(lǐng)土范圍最南應(yīng)至曾母暗沙”等事項(xiàng)做出了決定。二是同年同月，內(nèi)政部又為了“西、南沙群島的范圍和主權(quán)的確定與公布”事由，專(zhuān)門(mén)向廣東省政府發(fā)出公函，商請(qǐng)后者“查照辦理”。這些活動(dòng)都有一個(gè)明確的指向，即確定和公布南海諸島的范圍和主權(quán)。
　　
　　中國(guó)主張
　　
　　1947年中國(guó)在南海地圖上標(biāo)出U形斷續(xù)線后，當(dāng)時(shí)的國(guó)際社會(huì)并未提出異議，周邊的東南亞國(guó)家也從未提出過(guò)外交抗議。然而，20世紀(jì)70年代之后，南海爭(zhēng)端開(kāi)始升級(jí)。而海洋法頒布之后，南海周邊國(guó)家都宣布了專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架主張，與中國(guó)九段線海域有很大的重疊。對(duì)于線內(nèi)諸島特別是南沙群島，一些周邊國(guó)家也積極侵占。在這種情況下，如何界定九段線的法律地位，捍衛(wèi)我國(guó)領(lǐng)土領(lǐng)海主權(quán)與合法權(quán)益，就成了一件非常迫切的事情。
　　從文字上看，新中國(guó)成立后，中國(guó)政府一直沒(méi)有對(duì)南海九段線的法律地位和含義作過(guò)正式說(shuō)明。但實(shí)際上，如果我們縱覽中國(guó)政府有關(guān)南海問(wèn)題的一系列聲明、法規(guī)和談話，就可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)主要是把九段線作為島嶼歸屬線或島嶼范圍線來(lái)對(duì)待的。如1958年的《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》規(guī)定了中華人民共和國(guó)的12海里領(lǐng)海寬度，并宣布此項(xiàng)規(guī)定適用于“中華人民共和國(guó)的一切領(lǐng)土，包括中國(guó)大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺(tái)灣及其周?chē)鲘u、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國(guó)的島嶼”。在上一世紀(jì)70年代一些國(guó)家挑起南海爭(zhēng)端以后，中國(guó)政府的慣常表述方式也是：南海諸島是中國(guó)領(lǐng)土的一部分，中華人民共和國(guó)對(duì)這些島嶼及其附近海域享有無(wú)可爭(zhēng)辯的主權(quán)。1998年6月26日公布的《中華人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14條也指出，“本法的規(guī)定不影響中華人民共和國(guó)享有的歷史性權(quán)利。”可見(jiàn)，中國(guó)政府對(duì)于九段線的法律主張實(shí)際上是島嶼歸屬線與歷史性權(quán)利線的結(jié)合。
　　中國(guó)的主張有著充分的歷史與法理依據(jù)，但有些問(wèn)題還需要澄清。第一，“附近海域”的范圍是多少？是12海里？還是幾十海里？抑或是200海里？第二，歷史性權(quán)利究竟包括哪些？是傳統(tǒng)捕魚(yú)權(quán)？還是包括對(duì)更廣泛資源的權(quán)利？這些仍然需要明確。不管如何，在南海地圖上存在達(dá)半個(gè)多世紀(jì)之久的九段線是一個(gè)客觀存在，并得到世界上不少國(guó)家的認(rèn)可。無(wú)論其法律地位最后如何認(rèn)定，我們都要充分發(fā)揮它在實(shí)踐中、法律上的作用，更加有效地維護(hù)我國(guó)主權(quán)與合法海洋權(quán)益。
　　【責(zé)任編輯】林 京