基礎測繪改革措施淺析

孟憲鋒 嚴巖

（1、天津市武清區測繪隊，天津300000 2、天津市武清區開墾征地事務中心，天津 301700）

1 引言

基礎測繪，是指建立全國統一的測繪基準和測繪系統，進行基礎航空攝影，獲取基礎地理信息的遙感資料，測制和更新國家基本比例尺地圖、影像圖和數字化產品，建立、更新基礎地理信息系統。國家基礎測繪工作是為經濟建設、國防建設和社會發展提供基礎地理信息的一項國家公益性事業，是國民經濟和社會發展的前期性、基礎性工作；國家基礎測繪工作連同所有其它的測繪事業是國家重要的信息產業，為國家建設和管理提供與地理位置有關的各種專題性和綜合性的基礎地理信息；測繪成果是進行國土資源以及環境監測、農業建設、交通、水利等大型工程建設、城鄉規劃建設、土地開發利用、重大災害監測預報和科學研究必不可少的基礎材料。同時，測繪成果是準確反映我國疆域、行政區劃界限和土地權屬界限的資料，測繪成果還是國家行政管理的基礎信息。

2 我國基礎測繪的現狀

2.1 分級管理體制不夠完善

雖然社會經濟的發展，貫徹國家測繪法規的需要，應該健全地(市)、縣級測繪管理機構這兩級機構，但全國至今仍然有一半左右的地(市)和絕大多數的縣未設立起專門的測繪管理機構。各省級行政區雖早已設立了測繪局或處，但大都為事業單位履行政府職能。

2.2 基礎地理信息更新工作嚴重滯后于經濟建設與社會發展

隨著國民經濟和社會的發展，基礎測繪嚴重滯后的現象十分嚴重，滿足不了需要，主要體現在幾個方面：①高程控制和大地控制不能及時補測和復測，滿足不了城市建設的需要。②基礎圖件更新速度十分緩慢，遠遠跟不上地形面貌日新月異的變化，嚴重制約了測繪工作的基礎性、前期性作用。③數字化產品匾乏，不能滿足規劃、建設和城市發展對基礎地理信息的需要、隨著計算機、通訊技術的飛速發展，各行各業在需要傳統模擬產品的同時還需要大量的數字化產品。

2.3 重復測繪現象普遍

我國的測繪法律法規對測繪成果的申報和上交做了一些規定，但沒有相應的獎懲措施，成果是否申報和上交都一個樣，使得重復測繪現象很常見。

2.4 測繪項目質量管理存在不足

思想認識問題一些單位領導對產品質量問題認識不足，缺乏抓質量工作的緊迫感和責任感，沒有強化干部職工的質量意識，抓質量只是將在口頭上，沒有落到實處。測繪單位內部技術管理和質量管理松散。我國經濟體制正從原有的計劃經濟向市場經濟轉軌，在經濟體制轉軌過程中，測繪行業原有的一套制度和辦法在許多方面已不能適應新的形式，而新的制度和辦法還很不健全。

2.5 國家基礎地理信息的保密工作與社會發展和社會需求已不相適應

根據近幾年來國家基礎地理信息中心對社會各界提供基礎地理信息資料的統計說明，數據共享的范圍狹窄，大量數據受到密級等所謂安全因素的限制，提供的廣度和深度均源于計劃經濟時代所形成的規則，政府機構、軍事單位、科研院所等是數據的服務對象，大量潛在用戶處于不知不識或識而不得的狀態。

3 實現基礎測繪改革的措施

3.1 進一步完善我國基礎測繪的分級管理體制

但就中國各地的實際情況而言，在國家控制編制極嚴的情況下，經省測繪局的百般努力，近十幾年來，各省區在一半左右的地(市)、縣也逐步建立了一些專職或兼職的測繪管理部門。要理順地(市)、縣測管體制的關系，首先應在省級地方測繪立法中明確規定地 (市)、縣政府要有一個測繪行政主管部門或指定某行政部門來主管本區域測繪管理工作。其次，抓緊地(市)級對省級人大頒布測繪條例的配套法規的制定，在地(市)級測繪法規中明確寫明地(市)、縣××行政主管部門為當地測繪主管部門乃為上策。

3.2 加快建立和完善基礎地理信息更新機制

要保證基礎地理信息及時更新，必須加快建立基礎地理信息更新周期與經費投入、計劃管理、生產能力等條件相匹配的基礎地理信息更新機制，是從根本上改變基礎測繪滯后于國民經濟和社會發展的必要措施。要根據我國的自然地理狀況和經濟發展水平，確定我國法定的基礎地理信息更新周期；要根據我國基礎地理信息更新工作的實際需要建立起中央和地方穩定的基礎測繪投入機制；要進一步強化基礎測繪的計劃管理制度，規范基礎測繪專項經費的管理及使用，形成適應社會主義市場經濟體制要求的基礎測繪計劃管理模式。

3.3 推進基礎地理信息共建共享機制的建立

加強測繪部門與經濟建設各部門之間的協作，避免重復測繪，提高政府投資效益，加強基礎地理信息的共建共享，是測繪部門的一項十分重要的任務。測繪部門要在國家地理空間信息協調委員會中發揮積極作用，確立國家基礎地理信息系統數據庫及其網絡體系在“數字中國”中的優先建設地位；要加強與經濟建設部門，尤其是掌握基礎地理信息數據源的部門之間的聯系和合作，逐步建立起有效的基礎地理信息獲取與反饋的工作渠道；要通過實施《國家基礎地理信息數據使用許可管理規定》，明確不同用戶對基礎地理信息的使用權限和義務，實現基礎地理信息共享的規范化和制度化；要增強測繪部門的服務手段，建立起適應不同用戶應用特點的基礎地理信息服務模式。

3.4 建立全面測繪質量管理體系，提高測繪生產質量水平

測繪生產提供的基礎地理信息，是為國民經濟各個部門服務的基礎性工作。在測繪生產中應該在提高生產效率的同時，特別重視產品的質量，創優質產品，建立全面的測繪質量管理體系，才能使測繪行業在競爭中得到有序發展。①牢固樹立質量意識。從抓全面質量管理意識教育入手，牢固樹立質量第一的觀念，正確處理好質量和數量、質量與效益的辯證關系，以一流的產品質量和優質的服務，贏得用戶的信任。②建立和完善質量管理體系。各測繪單位，無論其等級高低、規模大小，都要按照全面質量管理的要求，建立以作業隊長、技術負責人、質量檢察員和作業員為成員的TQC小組，從上到下形成一個嚴密的質量管理網絡，負責質量管理的組織、協調、檢查、考核和獎懲等工作。③測繪主管部門要加強質量監督管理。政府測繪行政主管部門的職能之一就是進行質量監督，通過加強對全行業測繪產品的監督抽檢，一方面可以全面了解測繪產品質量的現狀，為測繪行政主管部門的各項決策提供第一手資料；另一方面，可促進各測繪單位加強質量意識，保護國家和人民的利益，維護測繪市場的秩序。

3.5 提高基礎測繪經費的綜合效益

基礎測繪專項經費屬于國家公共財政資金，各級測繪部門要建立健全測繪經濟管理制度，切實提高有限資金的使用效益。要全面貫徹實施測繪事業單位財務、會計制度以及測繪生產成本費用定額，強化成本核算，避免重復浪費。用于普查性基礎測繪的專項經費應該切實加強專項資金管理，完善項目管理和合同管理制度。要堅持事前認真編制和依法確定經費預算、事中全面控制經費使用，事后嚴格進行經費審計的制度，確保專款專用，確保基礎測繪的成效。為了提高國家基礎測繪專項經費的使用效果，國家重大基礎測繪項目可以采用公開招標方式確定測繪單位。

結束語

到目前，全國已有多個省市自治區把基礎測繪工作列入了國民經濟和社會發展計劃。基礎測繪投入機制的建立業迅速開展起來給測繪事業帶來了生機與活力，這是新中國測繪工作第一次被正式列入國民經濟和社會發展計劃，使測繪工作的基礎性、先行性有了一定的保證，基礎測繪工作滯后、制約經濟發展的問題將很大程度得以解決，有利于建立測繪業改革與發展的良性機制。

[1]李榮興編著.測繪管理基礎測繪出版社，1992.6.