彝良縣中小型水利工程管理體制改革經驗探討

劉緒平

（云南省彝良縣水利局，云南 彝良 657600）

中小型水利工程是我國國民經濟和社會發展的重要物質基礎。截止2010年，我縣已建成中小型水利工程8491件，其中小型水利工程7452件，灌溉排澇工程463件，農村集中供水工程21件，農村人畜飲水工程555件。長期以來，這些中小型水利工程在防洪、排澇、防災、減災等方面對我縣國民經濟的發展做出了重大的貢獻，同時在工業生產、農業灌溉、居民生活、生態環境等生產經營管理中發揮了巨大的作用。加快中小型水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問題，研究解決這些問題的措施，促進中小型水利工程管理工作的健康、有序發展，實現水資源的可持續利用，則是我們水利人義不容辭的責任和義務。

1 中小型水利工程管理體制改革中存在的問題

1.1 傳統觀念和管理方式的問題

建國以來，水利工程管理單位按照計劃經濟的管理模式建立了一系列的管理程序和規范。這在當時的歷史條件下，對強化水資源調度，實現水資源與社會經濟發展的有效配置是有效的，極大的促進了國民經濟的順利發展。究其原因主要在于：

1.1.1 國家水利產業政策滯后，沒有在政策上即時調整、引導水利產業發展的相關政策規范，對中小型水利工程管理如何進入市場研究不深、不透。

1.1.2 歷史所形成的無償用水觀念根深蒂固，加之我縣屬于國家級貧困縣，經濟基礎薄弱，群眾無償用水或低價用水觀念的轉變速度緩慢。

1.1.3 國家重視了農業產業的發展和穩定，在商品水的價格上嚴加限制，將農業產業的商品水支出中的一部分轉嫁給了中小型水利工程管理單位承擔。

以上各方面的原因，導致了水利系統職工的思想觀念陳舊，缺乏適應形勢發展的新思想、新觀念、新作風，缺乏發展中小型水利工程的新的管理模式。

1.2 管理體制的問題

長期以來，我縣興建了一大批中小型水利工程，初步形成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發電、養殖、種植、旅游等功能要素的水利工程體系，為我縣國民經濟的快速發展發揮了很大的支撐作用。

由于行政主體和業務主體的分離，形成了條塊分割、政企不分、政事交叉、各自為陣、職責不清的管理體制。經常出現對水資源的統一管理權、水政漁政的執法權和管理權、防洪安全的執法權和管理權等工作的錯位或缺位，以及在中小型水利工程管理機構和編制、灌區輸供水時空分布、灌區水價核定、水費計收體制、水利工程管理或養護、供水收益分配等方面的諸多矛盾。在水利工程管理單位的發展過程中，體制不順帶來的影響是長期的，危害也是致命的，而理順管理體制的難度也是最大的。因此，這是中小型水利工程管理體制改革的重點。

1.3 運行管理機制的問題

由于我縣中小型水利工程管理單位自身具有多種功能要素的特殊性，決定了在運行管理中的各種運行機制。主要表現為：

1.3.1 水價的運行機制。按照國務院《水利產業政策》的要求，各水利工程管理單位均按照政策規定并結合自身實際，實施了水價成本測算。實施幾年來，絕大多數水管單位均不能按照測算審批的成本水價計收水費，普遍的實收水價只占成本價的百分之四十左右。水價的審批是由國家各級價格管理部門嚴格控制的，既不能按照商品的價值規律和供求關系定價，又不能得到政府的價格補貼，這實際是政府轉嫁了水商品成本支出的負擔。

1.3.2 水費的計收機制。多年來，水費的征收都是由地方各級政府以“實物計量、貨幣結算”的方式實施的，在九十年代后期改為“按畝計量、貨幣征收”的方式。這在計劃經濟時期，依靠行政手段征收水費是可行的，但在市場經濟時期就出現了許多矛盾。第一是征收主體的錯位：由于水具有商品的屬性，就不能回避市場經濟規律，回避買賣雙方直接見面的供需服務關系。近年來，許多地方政府普遍出現入不敷出、財政嚴重赤字的狀況，普遍出現了地方各級政府特別是鄉鎮擠占、挪用、截留水費等違紀違規的現象，導致一些水利工程管理單位的水費欠收嚴重。第二是計量標準的失衡：在計量收費的方式上，長期沿用按設計灌面或八十年代初定的灌面，將田土面積折合為標準畝計收水費。近二十年來，我國的社會經濟結構發生了巨大的變化，特別是農村產業結構調整、鄉鎮城市化的建設，使田土的比例和各類經濟作物的用水量與原有核定的標準嚴重背離。所以，傳統的水費計征方式已經不能適應形勢的發展。

1.3.3 水利資產收益劃分的機制。在水利工程的單項或單位工程資產中，同一類固定資產往往同時發揮出兩種不同的功能效益，如水庫工程中的大壩、溢洪道、放水設施、放空設施等項目，既為防洪保安發揮作用，又為蓄水、養殖、發電、旅游等發揮作用。因此，公益性資產和經營性資產各自所發揮的效益就很難用準確的數據進行價值定量，區分其社會效益和自身經濟效益。

1.3.4 中小型水利工程的管理和養護機制。我縣的中小型水利工程或灌區大多數都是在上世紀五十至七十年代建成的，主要是通過大搞群眾運動的方式建設，加之受當時技術、資金條件的限制，普遍存在設計要求低、建設標準低、施工質量不高、渠道防滲不配套等問題。經過幾十年的運行，造成水利工程老化失修、跨塌水毀嚴重、水的利用率低、水資源損失浪費驚人，并且存在嚴重的安全隱患。

1.4 運行管理經費的問題

中小型水利工程在防洪、排澇管理和商品生產經營活動的過程中，必然要耗費大量的人力、物力、財力，而這些支出的補償主要來自于水費收入。由于我縣是一個典型的、國家級、貧困農業縣，長期以來受到“以糧為綱”，“無糧不穩”和“水是天上掉的，無價無償的”觀念的影響，加之農業是弱勢產業，需要國家大力扶持和政策保護，所以，水商品的價格一直不到位，而國家對公益性支出不予補償，導致我縣中小型水利工程的運行管理經費十分短缺。

2 實施中小型水利工程體制改革的主要措施

2.1 積極轉變觀念、改變思維方式

中小型水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應市場經濟形勢發展的陳腐觀念，將原有的計劃經濟、商品經濟的完全依賴計劃，依賴行政命令的思維方式轉變過來。特別是在水管單位內部的供水生產、水產養殖、庫區旅游、水土資源等生產經營實踐中，嚴格按照商品生產和商品交換的要求，加強各環節的管理，強化成本核算，合理確定價格，嚴把產品質量關，不斷提高產品質量，在重視自身經濟效益的同時，不斷提高職工的文化生活水平。

通過改革的手段，徹底改革不適應市場經濟的觀點、方法，一切以經濟建設為中心，一切以經濟效益為出發點，合理配置和優化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，充分認識到轉變觀念的艱巨性、長期性和復雜性，堅定信念、循序漸進，做到與時俱進、開拓進取，使觀念和思維方式的轉變跟上時代發展的步伐。

2.2 妥善處理好改革和發展之間的關系

2.2.1 中小型水利工程體制改革不是要全部廢除原有的所有政策、制度、規范，而是改革不適應生產力發展的生產關系，理順管理體制，建立符合社會發展要求的新的生產關系，提高職工的生產積極性，創造出更大的經濟效益。

改革不是目的而是手段，穩定、增效、發展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個代表”的重要思想來指導改革的具體工作，認真貫徹落實《云南省人民政府關于農村小型水利工程管理體制改革實施意見》以穩定、求實、創新、發展的態度來面對改革，在改革中求穩定，在穩定中求生存，在生存中求發展。

2.2.2 各級水管單位應按照各自的職能，劃分灌區內的防洪、灌區排澇、灌區管理工作的責權利。水行政主管單位只能依照法律法規所賦予的權利依法行政，而不能對水管單位內部的生產經營管的過多、過死、過細。而水管單位在中小型水利工程管理中，在符合法律法規的前提下，充分發揮自身的水土資源優勢，面向市場，開展水商品生產、銷售、管理和服務；同時加強對公益性資產的管理，確保水利工程設施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災、水土保持等工作，確保公益性國有資產的保值增殖。

2.2.3 大多數中小型水利工程均具有公益性和經營性的綜合性功能，處理好公益性和經營性的關系，對社會、對水管單位都非常重要。同時結合水管單位現狀、地理位置、經濟環境、經濟發展速度調整確定公益性耗費的補償額度，不搞一刀切。

2.2.4 為了保障中小型水利工程的正常運轉和保護廣大人民的生命財產安全，今后一個較長的時期內，國家將不斷加大中小型水利工程病險水庫的整治力度，以利于中小型水利工程更好地為社會經濟發展發揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發展機遇，迎接挑戰，在加強自身綜合經營管理的同時，爭取上級各部門在政策、項目、資金方面的支持，為今后的綜合經營工作奠定牢固的基礎。

2.3 建立新的、符合生產發展的運行機制

通過改革，建立起一整套適應市場、適應形勢、符合要求的運行機制非常必要。其主要的機制是：

第一，在水價的形成機制上按照統一政策，重新核定工業、農業、居民生活、生態環境等分類成本水價，使水價的形成機制、調價機制和管理機制科學化、制度化、規范化，充分反映價值規律和市場供求關系，適應新形勢的發展要求。

第二，在水費的征管機制上，要因地制宜的建立鄉鎮或村社用水戶協會或支渠管理委員會，由鄉鎮或灌區的水利管理站牽頭，負責供水、管水、收費，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務，真正做到服好務，收好費。實行合同制供水，收費到基層。

第三，在農業灌溉用水機制上，水利工程管理單位一定要加快計量用水和節約用水的建設，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節制閘安裝計量用水設施，改革長期以來實施的按畝收費方式，實行按方計量收費，用基本水量收基本水費、超額用水累進加價的辦法，促進節約用水工作向縱深發展。

第四，建立專業的中小型水利工程養護維修隊伍，實行企業化和市場化運作，專門負責中小型水利工程設備、設施、渠系工程的養護維修，將中小型水利工程管理和養護維修分離，既可精簡水管單位人員，節約維修養護經費，又可以提高維修質量，縮短工期，充分發揮工程的運行效益。

第五,在資產管理機制上，中小型水利工程管理單位有責任和義務管好用好現有的水利資產，建立健全嚴密的監督機制和運行管理機制。通過這些資產的管理和創造的收益，促進我縣中小型水利工程水利事業的健康、有序、持續的發展。

[1]熊運忠.淺議水利工程項目施工管理.當代經理人，2005-03-15.