我國現行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考

張池

（賓縣國土資源局，黑龍江 賓縣 150400）

1 現行集體土地管理制度立法存在的突出問題

1.1 在立法中關于集體土地所有權的四項權能規定均存在不同程度的缺失

《民法通則》第71條規定："財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用一收益和處分的權利。"但從我國目前情況看，集體土地所有權上述的四項權利都受到不同程度的限制。首先，關于集體土地使用權權利受限制問題。集體土地使用權主要包括兩個方面，一是農用地的承包經營權，二是建設用地的使用權。根據《農村土地承包法》第8條第l款規定："農村土地承包應當遵守法律法規，保護土地資源的合理開發和可持續利用。未經依法批準不得將承包地用于非農建設。"可見，對于承包經營的農用地，國家規定只能用于農業用途，不能用于非農用途。《土地管理法》第63條規定："農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的情況除外。"從以上規定可見，集體土地使用權是一種被限制的物權。我國集體土地的占有權及收益權源于土地使用權，集體土地所有權人僅能在農業用地和本集體內部的建設用地范圍內行使有限的占有和收益權能，而對非農用地沒有占有和收益的權利。其次，集體土地的所有權人對其集體所有土地的處置權幾乎被剝奪。根據《土地管理法》第2條第4款規定："國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。"這里的土地當然包括集體土地。可見，集體土地的最終處置權實際上屬于國家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權，也使本應由農民集體享有的收益流入國庫，導致集體土地所有權缺失處分權。

1.2 在土地管理法律法規中關于集體土地征收規定存在問題

根據《土地管理法》第2條第4款規定："國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償"，但問題是相關法律至今沒有對所謂的"公共利益"進行明確界定，導致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合"公共利益"；盡管《土地管理法》及《物權法》對征收土地均規定應依法予以補償，但問題是相關法律法規的補償標準太低，根本無法保障土地被征收農民的生活；根據《土地管理法實施條例》第25條第1款規定："征用土地方案經批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施"、第2款規定："市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉鎮、村予以公告，聽取被征用土地農民集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。"可見，市、縣人民政府既是土地征收者，又是補償標準的批準者，更是爭議的協調者，集運動員、裁判員于一身，法律賦予如此權力，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服，相關法律法規至今也沒有賦予被征收者相應的救濟權利。

2 現行集體土地管理制度執法存在的突出問題

2.1 盡管法律早已對土地利用應規劃作出明確規定

但有些地方政府及其職能部門并沒有依法行政。土地用途包括集體土地用途至今仍缺乏規劃。《土地管理法》第4條第2款規定："國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地"；第17條第1款規定："各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設用地對土地的要求，組織編制土地利用總體規劃"；第18條第1款規定："下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制"；第20條第1款規定："縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地的用途"，第2款規定："鄉(鎮)土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用的條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告"。國務院早在1993年6月29日頒布的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第6條第3款規定："鄉級人民政府負責本行政區域的村莊、集鎮規劃建設管理工作"、第14條第1款規定："村莊、集鎮總體規劃和集鎮規劃，須經鄉級人民代表大會審查同意，由鄉級人民政府報縣級人民政府批準"，第2款規定："村莊建設規劃，須經村民會議討論同意，由鄉級人民政府報縣級人民政府批準"。我國相關法律法規對土地利用應當規劃已作出明確規定。然而，這些規定至今沒有得到很好的貫徹施行，導致集體土地的規劃用途至今不清，村民申請住宅建設因缺乏規劃而無法得到審批。

2.2 法律賦予集體土地被征收者的相關救濟權利形同虛設

盡管國務院頒布的《土地管理法實施條例》第25條第2款規定："對補償標準有爭議的，由縣級人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決"，但在現實中，縣級人民政府至今不依法設立土地征收補償標準爭議的協調機構，擁有批準征收土地權力的國務院、省級人民政府至今也未依法設立相關的裁決機構。

3 現行集體土地管理制度帶來的不良后果

3.1 一些地方政府濫用征收權

征占集體土地。據《新華網》2008年12月10日報道："國土資源部今天在其官方網站全文刊登了國土資源部部長徐紹史12月1日在第八次衛片執法檢查整改工作電視電話會議上的講話。徐部長在講話中說，根據今年開展的全國第八次執法檢查顯示，有15個城市的違規違法用地不降反升。"可見，一些地方政府領導，為了地方利益，或為追求政績，或為其他原因，打著"公共利益"的旗號，置國家法律、國家長遠利益于不顧，肆無忌憚征收集體土地。導致耕地銳減，大量農民失地；失地農民生活無著，長遠生計難于保障；由于相關土地征收救濟途徑缺失或不暢，導致農民因土地征收引發的群體上訪事件，已占農民上訪案件數的70%，影響到社會穩定；滋生地方政府及其官員的腐敗，降低了政府及其官員在百姓中的威信。

3.2 克服我國目前集體土地管理制度存在問題的對策思考

3.2.1 在立法方面，國家相關立法機關應盡快修正《土地管理法》等有關集體土地法律中不合時宜的規定

首先，在有關土地征收立法方面，筆者認為，應制定專門的《土地征收法》，明確規定"公共利益"的判斷標準及其判斷機關；根據市場價格制定土地征收的補償標準，對不服土地征收行為、補償標準問題賦予被征收土地農民及其集體有提起行政i~-7k的權利；明確規定屬于村的土地，其所有權者就是村委會，屬于村民小組的土地，其所有權者就是村民小組；明確規定凡國家建設需要征收屬于村民小組集體土地，應經村民小組集體討論同意；對違法占用集體土地的行為，賦予相關村民集體及其成員有直接提起訴訟的權利。

[1]馬曉河.解讀"健全嚴格規范的農村土地管理制度".華夏星火.2008-11-20.期刊