關于洪水工程建設管理的問題探析

陸永新

（河北省承德水文水資源勘測局，河北 承德067000）

1 關于防洪工程建設

1.1 控制洪水策略的困境

1.1.1 水災損失仍呈攀升趨勢

盡管經歷了50多年的以控制洪水為目標的持續不斷的防洪工程建設，形成了龐大的防洪工程體系，使河道洪水年均淹沒面積減少了70%以上，但水災損失絕對值仍在上升，其中除了因河道洪水淹沒區經濟發展、資產增值，導致單位面積損失值增加外，內澇成為水災損失增長的主要因素之一。

1.1.2 防洪水庫的建設所面臨的經濟、社會、生態環境問題日趨嚴重

雖然在個別大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建設防洪水庫的自然條件，但在現階段，由于其經濟、移民、公平性及對生態環境影響等問題，使得許多水庫的興建變得不可行。

1.1.3 堤防建設面臨著經濟、技術、環境因素的制約

我國江河堤防，尤其是主要堤防，已經較高，多是經數十、數百年不斷加培而成的，堤基、堤身皆存在許多缺陷和隱患，在堤內外水頭差不大時，經過搶險，通常可以渡汛，但若進一步加高，則在更高的水頭下，隱患大量暴露，有可能出現搶不勝搶的情況，安全難以保障，即所謂增加高度而未提高標準。

1.2 防洪工程建設方向

考慮到經濟合理性以及社會、環境和公平性等因素，可以認為目前我國的防洪工程體系總體上與防洪區社會經濟發展水平相適應。未來的防洪工程建設方向應側重于工程的管理維護與局部調整，使其形成一個有機的整體，發揮綜合防洪功能。

2 洪水風險區管理

2.1 "32字方針"與洪水高風險區管理

1998年大水后，國家出臺的"32字方針"啟動了我國洪水管理體系中最薄弱的環節--洪水風險區管理。

我國現有防洪工程體系基本可以防御常遇洪水，重要地區的防洪安全已得到較高程度的保證，洪水高風險區主要分布于沿江河湖泊的洲灘民垸以及行洪區和部分蓄滯洪區，人口約有1000萬，這些區域是我國近階段洪水風險區管理的重點。

2.2 人口遷移趨勢與洪水風險區管理

我國目前正處于城市化快速發展階段，據預測，到2010年和2030年我國的城市化率將由目前的32%提高到約40%和50%，屆時農村人口將由目前的8.8億分別減少到8.3億和7.2億左右，考慮到人口增長因素，這兩個階段相應大約分別有0.72億和1.4億農村人口脫離對土地依存進入城鎮。

對于洪水風險區，特別是洪水高風險區，目前面臨著左右洪水管理決策的三大問題：人口、發展與減災。對于目前人均1～2畝地的洪水風險區農村生產模式，充其量也只能解決溫飽，而無望提高承受災害的能力和實現可持續發展。配合城市化進程，制定開發式移民政策是解決或有效緩解這三大問題的首選方略。

2.3 以開發式移民為主要措施的洪水高風險區管理模式

在未來20～30年內，開發式移民的重點應放在洪水高風險區（洪水淹沒頻率高于10%）和使用幾率較高的蓄滯洪區。對于這些區域，有兩種發展模式：規模經營型和濕地恢復型。

開發性移民指配合城市化進程并輔之以相應的激勵政策，將上述區域內的大部分居民遷移到城鎮，從事農業以外的其他職業，脫離對土地的依賴。

高風險區移民后，對于原有生產效率較高的土地，可采取低防洪標準下的規模化經營方式，使經營者的收入即使在某些年份蓄洪的情況下也和周邊地區居民相當。對于高運用幾率的蓄滯洪區，因面臨著運用補償問題，應以建設無人區、實現蓄滯洪區正常運用為目標，將其改造為濕地，發展集團化的水產業和旅游業，改善流域生態環境為宜。

3.內澇治理

澇災態勢日趨惡化的成因主要有兩個方面，其一，平原地區天然水面嚴重萎縮，原有水面被大量圍墾，成為低洼易澇耕地。雖然修建了大量的排澇設施，仍不抵因蓄澇區減少所增加的澇水量，加之平原區積澇之時多處于河道水位較高的汛期，一方面自流排澇困難，甚至可能出現河道洪水倒灌的情況而被迫關閉排澇涵閘，另一方面為緩解河道防洪壓力，有時會強制性地停用機排設施，形成"關門淹"的局勢。這種情況在各流域普遍存在。其二，隨著城市化進程，城市向周邊地區高速擴張，這些地區又往往是低洼地帶，城市不透水面積的增加，導致地表積澇水量增多，加之在城市發展過程中對澇水問題往往缺乏足夠的認識，排澇通道和滯蓄雨水設施不充分，而造成一旦發生較強的降雨出現嚴重內澇的情況。

在以城市為重點防護對象，江河層次化防洪格局基本形成之后，城市，尤其是重點防洪城市，因河道堤防潰決而遭受淹沒的可能性已經很小，這種情況已被近十余年的防洪實踐所證實。同樣，近來的水災特性還表明，隨著城市區域的迅速擴張，比之日趨嚴重的農村地區內澇災害，城市內澇問題顯得更為突出，長江中下游重要城市，如武漢、上海、南京、蘇州、無錫等，內澇災害幾乎每年都有發生。由于城市不斷地向低洼地帶發展、不透水面積的增加、地面沉陷，排水系統不完善等原因，同等降雨下的內澇損失呈增長趨勢。有些城市的機排能力雖然很強，但城市河道的宣泄能力卻難以與之適應。

與防洪一樣，我國城市澇水的治理方針也是"以排為主"，由于上述原因，通過增加城市排澇能力緩解內澇問題已受到制約，就地消化城市雨洪將成為城市內澇治理的重點。

城市雨洪就地消化措施有多種形式。擴大城市天然湖泊或開挖人工湖泊是世界上各個城市都普遍采用的方法，在已經高度開發的市區，由于占地問題，這種方法受到很大的限制。

分散式地消化內水是緩解城市內澇問題的重要特征。城市的露天休閑娛樂場地，例如公園、運動場，通過設置可控的排水設施，可成為有效的臨時滯蓄澇水的場所；建設下凹式城市綠地，也可大量儲蓄雨水，同時還具有回補地下水的功效，這在北方地區顯得尤為重要。

結語

"32字"方針的提出和具體實施，標志著我國洪水高風險區管理的正式啟動，結合城市化和土地制度的改革進程，通過移民、土地規模化經營、規范土地利用模式，是減輕洪水高風險區洪水災害、協調人-----水關系、實現蓄滯洪區正常運用、達成可持續發展等目標的有效手段。

在河道洪水得到有效的控制之后，內澇，尤其是城市內澇災害問題變得更為突出。對于農業地區，特別是南方易澇區，配合人口遷移趨勢，因地制宜地改變部分土地的經營模式，恢復部分濕地，可經濟有效地緩解內澇問題。而在城市發展和改造規劃中，合理設置分散式的可兼顧休閑、娛樂、景觀、雨洪利用等目標的城市內澇治理系統，將是減輕城市內澇災害的主要手段之一。

[1]洪慶余，羅鐘毓.長江防洪與98大洪水.中國水利水電出版社，1999.11.

[2]洪慶余.長江水利委員會.中國江河防洪叢書，長江卷.中國水利水電出版社，1998.4.

[3]馮焱主編.海河水利委員會.中國江河防洪叢書，海河卷.中國水利水電出版社，1993.3.