政府主導的學前教育發展制度設計與選擇

　　[摘要]隨著《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010—2020)》與《國務院關于當前發展學前教育的基本意見》的頒布施行，可以預見學前教育必將在全國掀起新一輪的大發展，但要實現國家宏觀政策在基層地方的落實還需要進一步明確目標、細化政策。目前很多地方政府提出“以公辦幼兒園為主，以公辦教師為主，以公共財政投入為主”的“三為主”發展模式，應是也只能是學前教育基礎發展較好、公共財政保障能力較強的地方追求的目標，對于全國大多數地方來說，更需要考慮本地實際情況慎重選擇與實踐發展學前教育的制度模式。作為國家學前教育“明確政府責任”項目的改革試點城市，寧波市江北區慈城鎮積極探索更富彈性與可行性的學前教育發展“五·三”制度模式，可能更具示范價值與推廣價值。該制度設計在當前學前教育發展的五個重要方面都提出了三種選擇，而每個方面三種選擇的結構比例及以何者為重，都需要地方政府切實考慮當地實際發展水平與需要來確定，不能盲目推行“以公為主”。具體而言，在探索解決辦園體制問題方面，該制度設計提出公辦幼兒園、普惠性民辦幼兒園、選擇性民辦幼兒園并舉的模式，通過大力發展前兩者建設“廣覆蓋。?；尽钡膶W前教育公共服務體系，以滿足本區域所有適齡幼兒的入園需求；通過發展選擇性民辦幼兒園滿足群眾個性化的教育需求。在探索解決園舍建設這一當前學前教育發展的重中之重，優先中之優先問題時，該制度設計提出新建居住小區配套建設、新農村建設中公共服務設施配套建設、中小學富余校舍改建三種途徑并行。在探索改革公共財政投入體制方面，該制度設計提出補教師、補幼兒、補幼兒園的三種方式，其實質是強調只有多方式多途徑的公共財政投入體制才能有效平衡公辦園與民辦園、公辦教師與非公辦教師、城鎮教師與山村教師、入讀公辦園幼兒和入讀民辦園幼兒等不同主體的利益。在探索改革學前教育成本分擔機制方面，該制度設計提出由縣(區)財政、鄉(鎮)財政、幼兒家庭三方共同分擔，并十分強調縣(區)一級政府的財政投入責任，以徹底改變以往主要依靠財力相對薄弱的鄉(鎮)一級政府舉辦幼兒教育的疲軟局面。在探索解決幼兒教師隊伍管理問題方面，該制度設計主張對公辦幼兒教師應堅決落實其公辦教師待遇；對目前實際存在的大多數非公辦幼兒教師，則應積極施行資格準入和注冊登記制，創造條件讓他們參加事業保險，并逐步實現統一工資標準，同時提供通過公開招考等途徑轉為公辦教師的機會。此外，還應允許幼兒園根據實際需要靈活聘用幼兒教師，以保持一定的幼兒教師進入與退出機制，保證幼兒教師隊伍的活力。
　　[關鍵詞]學前教育；學前教育改革試點；學前教育機制；學前教育體制
　　
　　2010年是我國學前教育發展史上非常重要的一年。7月29日正式頒布施行的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010－2020)》對學前教育的改革和發展提出了綱領性的發展目標、任務和政策措施；10月24日國家啟動了10個方面50個項目的教育體制改革試點，學前教育是其中之一，共4個項目；11月21日國務院專門下發了《國務院關于當前發展學前教育的基本意見》(以下簡稱“國十條”)?？梢灶A見學前教育必將在全國掀起新一輪的大發展，但國家宏觀政策文件在基層地方的落實還需要進一步明確目標、細化政策和科學，的組織實施。筆者認為當前基層地方政府在發展學前教育中面臨以下5個難以把握但又難以回避的具體問題：辦園體制、園舍建設模式、公共財政投入方式、教育成本分擔機制、教師管理制度。本文擬以國家學前教育“明確政府責任”項目的改革試點城市——寧波市下轄的江北區慈城鎮為例，在分析寧波市、江北區、慈城鎮三級地方政府在科學定位學前教育的事業性質和發展目標、明確政府對學前教育發展主導責任的前提下，闡述和討論針對上述5個難題這些地Jde8QPCAjP487LdHGxOO7yg9SaGO2k7H3yliSAUHzdA=方政府探索出的具體制度模式，筆者根據其特點將之概括為地方政府發展學前教育的“五·三”制度模式。
　　
　　一、寧波市江北區慈城鎮學前教育發展基本情況
　　
　　2007年，寧波市對學前教育改革與發展思路進行了比較系統的調研和構想，采取多種措施推動城鄉學前教育事業發展，通過3年的努力，全市學前教育發展取得了明顯的效果。江北區是該市城區之一，下轄4個城市街道、3個涉農街道和1個鎮。慈城鎮即是江北區惟一的鎮，距市中心14公里，鎮域面積102.57平方公里，轄6個社區、39個行政村，常住人口8.2萬人。2009年全鎮GDP達到187.6億元，財政一般預算收入5.89億元，城鎮居民人均可支配收入12745元，農民人均年收入10876元。2008年，江北區政府制定并頒發了《江北區政府關于加快學前教育改革與發展的實施意見》，確定了學前教育城鄉一體、公益普惠的發展目標。2010年，慈城鎮政府依此文件精神制定并頒發了《關于加快學前教育改革與發展的實施方案》《關于調整慈城鎮“幼兒助學教育券”實施辦法的通知》等文件，明確了全鎮學前教育的發展方向、布局規劃、設施建設、資金投入渠道等重大政策性問題。
　　慈城鎮現有幼兒園8所，其中區教育局直屬公辦幼兒園(倡棋)1所，原市二輕工業局舉辦和主管的自收自支事業性質幼兒園(二輕)1所(2010年剛劃給慈城鎮舉辦和主管)，鎮公辦中心幼兒園(慈湖)1所，鎮公有民營公助幼兒園(鎮幼、妙山、樂溢、綠苗)4所，小區配套建設民辦幼兒園(貝貝佳)1所。另外妙山幼兒園還有一體化管理的村幼兒園點(楊勤村、云湖村)2個。這8所幼兒園共收托幼兒1710人，其中本地戶籍幼兒1214人，全鎮本地戶籍學前三年兒童入園率達到99％。
　　
　　二、三種辦園體制并舉：公辦、普惠性民辦、選擇性民辦
　　
　　“國十條”提出發展學前教育必須堅持公益性和普惠性，堅持政府主導、社會參與、公辦民辦并舉，政府責任定位為提供“廣覆蓋、?；尽钡膶W前教育公共服務。要將這些原則、理念在實踐中貫徹落實，首先面臨的就是辦園體制問題。
　　辦園體制有公辦、民辦之分。公辦幼兒園一般由政府出資建設、配備公辦教師并由財政保障其工資、收取較低的保育費作為日常公用經費。慈城鎮的倡棋、慈湖幼兒園就是公辦幼兒園，兩者分別是區教育局、慈城鎮政府主管的財政差額撥款事業單位，其收費相對較低(分別為6星級每月310元和4星級每月160元)，教育水平相對較高(年生均教育支出水平分別為7262元、5372元)，公共財政分擔成本比例分別為65％、70％。這種體制較好地體現了公益性和非營利性，又便于政府管理和體現政府意愿。但這兩所公辦幼兒園還沒有全部配齊公辦教師，也就是還沒有達到完全的“公辦”。如果按義務教育的辦學體制和水平來要求，幼兒園全部配備公辦教師并享受與中小學教師相當的薪酬水平，學前教育生均支出大約應在每生每年10000元左右，扣除現行每生每年平均繳費2500元，政府每年需要投入財政經費1282.5萬元；如果實行“學前教育義務化”，免收保育費，政府每年需要投入1710萬元，而以上投入還不包括公辦幼兒園建設維修和設施設備添置等需一次性經費投入的項目。顯然在相當長的時間內，這是地方政府的財力難以承受的，即便是像寧波這樣的國內經濟發達地區，其市轄的6個縣(市)全部進入全國經濟百強縣行列，也是難以承受的，更不用說全國大多數公共財政保障能力較弱的地區。同時，現有我國幼兒教師的培養體制和培養規模也難以滿足全部配置公辦教師的要求。此外，在當前國家不斷深化事業單位改革，嚴格控制新增事業單位機構和新增事業編制人員數量的大環境下，純粹公辦體制也是難以大面積推廣的。
　　目前，社會上還有自收自支事業單位性質和集體性質幼兒園，主要由企事業單位(包括優質公辦幼兒園舉辦分園、中小學舉辦附屬幼兒園)、村集體舉辦，有的政府部門、專家學者也將其統計并歸類為公辦幼兒園。如慈城鎮二輕幼兒園是1979年3月由原市二輕工業局舉辦和主管的，專門招收地處慈城鎮的系統內企業員工子女。1997年市二輕局撤銷，系統下屬企業紛紛轉制，二輕幼兒園由市工貿公司代管，名義上保留市屬系統辦自收自支事業單位的體制，以便為部分教師保留事業編制身份、享受事業退休待遇，而其招生對象已向當地社會開放，成為社區幼兒園。由于其市屬部門的單位性質，近年來該園難以享受江北區和慈城鎮的財政補助政策，而其自收自支事業單位的身份又使其不能享受市級財政的保障，致使該園改制沒幾年就陷入了困境。經市政府協調，2010年該園被劃給慈城鎮舉辦和主管，才開始享受地方政府的優惠政策。村集體組織舉辦的幼兒園也是如此，目前村集體經濟實力普遍不強，隨著村民就業、居住的流動化和多樣化，村民已經由“村集體人”變為“社會自由人”，故而包括村集體舉辦在內的這種“單位集體福利”性質的辦園體制已經難以適應寧波市現代經濟社會發展的實際。目前許多村集體經濟已經不愿意給“村集體”幼兒園提供經費保障，有的甚至向幼兒園收取園舍租金。在此種形勢之下，筆者以為上述自收自支事業單位性質與集體性質的幼兒園應被歸為民辦幼兒園，而非公辦幼兒園。
　　在一般人的觀念當中，民辦是與公辦對立、不相融的一種辦學體制，即由非政府的社會力量投入資金舉辦，通過收費維持日常運行，教師列入非事業在編系列管理，目前社會上表現為高、中、低檔三種形態：一是收費標準高(一般為同等級公辦幼兒園的3倍以上)、辦學條件好、滿足部分家庭全寄宿、雙語、藝術等特色需求的高檔民辦幼兒園，其中有的成為人們俗稱的“貴族幼兒園”；二是收費標準較高(一般相當于同等級公辦幼兒園的1.5－2倍)、辦學條件較好、彌補公辦資源不足的中檔民辦幼兒園；三是收費標準低(一般不高于低星級公辦幼兒園收費水平)、辦學條件差、滿足本地經濟貧困家庭子女和外來務工人員子女集中看護需求的低檔民辦幼兒園，其中有的甚至是連安全也得不到保障的無證幼兒園。后兩類民辦幼兒園之所以產生并長期存在，主要原因是政府主導的體現公益普惠性質的學前教育公共服務體系不全、資源不足，同時公共財政對這兩類民辦幼兒園又沒有經費投入，導致政府缺乏對學前教育發展的調控力和引導力。2007年前，妙山、樂溢、綠苗等幼兒園就屬于中檔層次的民辦幼兒園，同時在不少村還有無證的低檔民辦幼兒園。
　　“國十條”首次提出了“普惠性民辦幼兒園”的概念，即“積極扶持民辦幼兒園，特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園”。有學者專家也提出，“大力發展普惠性幼兒園是解決入園難入園貴的根本”。筆者經過深入調查和分析，認為慈城鎮近年來就是通過探索和發展普惠性民辦幼兒園，實現了政府更快更好地發展學前教育的責任。2007年以來，慈城鎮政府一直在鎮幼、妙山、樂溢、綠苗等民辦幼兒園探索建立公有民營公助的體制。由鎮政府一次性投入資金擴建改造園舍、添置更新必要的設施設備，使其分別達到2星級、3星級的辦學水平，同時將其收費標準分別確定為每月230元、270元，相當于同星級公辦幼兒園標準的1.5－2.0倍，并通過多種渠道給予財政補助，如為這些幼兒園共配置了6名由財政統發工資的公辦教師，給人讀這些幼兒園的幼兒發放教育券(鎮財政對大、中、小班幼兒分別兌現每人每月60元、40元、20元的補助)，對非公辦幼兒教師給予工資補助并逐步統一工資發放標準，年底根據各幼兒園的工作考核和財務盈虧情況給予經費獎勵和補助。據統計，2010年度，這4所幼兒園的生均教育支出水平在4201－6400元之間，其中公共財政分擔的比例在45－66％之間。
　　2010年，鎮政府通過公開招標的方式引進國內著名機構承辦某新建小區配套幼兒園，即民辦貝貝佳雙語幼兒園。此幼兒園辦學水平相當于6星級，收費相當于同星級公辦幼兒園標準的1.7倍，政府給予其免租金、發放教育券(幼兒園所在社區幼兒入讀另外發放每人每月100元的教育券1、非公辦教師社會保險和工資補助等優惠政策，并約定由第三方機構對其進行年度成本核算審計，以保證主辦方適度的低收益回報和政府的主導職責。據統計，2010年該幼兒園的生均教育支出水平為5800元，其中公共財政的分擔比例為22％。此類幼兒園屬于選擇性民辦幼兒園，在政府主導和有效調控下適度發展，既滿足了部分家庭的特殊需求，又為區域學前教育的發展增強了競爭的活力。
　　筆者認為，政府在大力發展公辦幼兒園的同時，探索發展普惠性民辦幼兒園和選擇性民辦幼兒園具有以下重要意義：一是解決了原自收自支事業單位性質和集體性質幼兒園的日常經費保障問題；二是解決了私人和民間機構舉辦幼兒園的出路和發展問題，為其轉型發展提供了新的方向和空間；三是在政府財力有限的情況下，能夠充分調動社會各方積極性，并保證學前教育朝著“公益普惠”的方向快速健康發展。當然，在某一區域這三種辦園體制幼兒園的結構比例如何設定，要根據原有幼兒園體制格局、地方政府的公共財政實力、群眾的意愿等因素而定。一般情況下，公辦園和普惠性民辦幼兒園的辦園定位應是“廣覆蓋、?；尽?，其規模要能滿足本區域所有適齡幼兒的人園需求，而選擇性民辦幼兒園是在此前提下發展特色，滿足群眾個性化的教育需求。
　　
　　三、三種園舍建設模式并行：新建居住小區配套建設、新農村建設中公共服務設施配套建設、富余校舍改建
　　
　　園舍建設是發展學前教育的基礎和前提。2009年寧波市江北區政府編制了《江北區農村片幼兒園近期建設規劃》，對全區農村學前教育機構布局及其建設作出了明確規劃，要求近幾年通過新建、改建、擴建的形式，增加農村學前教育資源。筆者在調查中了解到目前慈城鎮園舍建設有以下三種模式：
　　一是新建小區配套建設模式。2006年，寧波市政府規定，城鄉居住小區配套幼兒園建設要堅持與建房“同步規劃、同步設計、同步建設、同步交付”的原則，配套幼兒園的產權登記在教育部門或鎮(鄉、街道)政府名下并由其負責落實開辦幼兒園。近年來，慈城鎮被確定為寧波市級衛星鎮試點，展開了大規模的城市建設。當地政府緊緊抓住這一契機，認真落實新建小區配套幼兒園政策，在其現有的8所幼兒園中，慈湖、貝貝佳幼兒園園舍就是認真落實這一政策的結果。
　　二是新農村建設中公共服務設施配套建設模式。新世紀以來，全國各地按照城鄉公共服務均等化的理念啟動了農村公共服務設施建設工程，寧波市、江北區、慈城鎮政府都將學前教育列為農村公共服務的重要內容之一，將農村幼兒園建設列入了公共服務設施建設的配套工程。妙山、樂溢、綠苗等幼兒園分別位于中心村，近年來政府分別投入280萬元經費對它們進行了改擴建，使其辦學規模擴大、辦園水平提高，以致周邊農村一度存在的無證幼兒園由于失去生源而自然關閉。
　　三是富余校舍改建模式。近年來，各地都在進行中小學校舍布局調整，存在相當數量的富余校舍，將其改建為幼兒園，既節省建設經費，又減少土地征用等建設難度，因此是解決學前教育資源短缺的重要途徑。慈城鎮妙山幼兒園統一管理的楊陳村、云湖村兩個教學點，就是利用原村小學撤離后的空余校園，由區、鎮、村共同出資改建，方便當地幼兒就近入園，辦學規范的村幼兒園。
　　筆者認為幼兒園園舍建設是當前學前教育發展的重中之重，優先中之優先，一旦喪失了當前城鄉大規劃大建設的有利時機，今后學前教育要想大發展就會十分困難。當然，在這三種建設模式中，還有建設主體和經費來源的問題需要解決。筆者主張園舍建設應以政府主導為主，其中小區配套幼兒園建設由居住小區建設主體配套承擔，實行交鑰匙工程；新農村建設中公共服務設施配套建設、富余校舍改建則應以政府、集體投入為主，在公有資源相對富足的區域可以引進社會資本建設，并根據需要舉辦成普惠性民辦園或選擇性民辦幼兒園。
　　
　　四、三種公共財政投入方式并存：補教師、補幼兒、補幼兒園
　　
　　強調政府主導自然要加大公共財政投入，但公共財政如何投入才能體現“廣覆蓋、保基本”和“公益性、普惠性”，是目前非常值得探討的問題。公共財政以往的投入方式是只投向公辦幼兒園，并且只有財政統發公辦教師工資這一形式。在公辦幼兒園、公辦教師占少數的現實背景下，這種公共財政投入體制顯然就難以體現“廣覆蓋、保基本”和“公益性、普惠性”的要求。為此，慈城鎮政府進行了如下改革：
　　一是補教師。寧波市江北區教育局及慈城鎮政府按人均每年8.5萬元的經費安排公辦教師的人員綜合經費，確保公辦教師享受基本的工資水平和收入待遇。另外，對持有教師資格證書、工作1年以上的全日制學前教育中職以上畢業或具有相應技術職務的非公辦幼兒教師，區、鎮兩級財政給予每月400－2000元不等的工資補助，對其他保教人員給予每月100元的補助。慈城鎮政府還對在地方較偏的村幼兒園任教的公辦、非公辦教師給予每月50－250元不等的交通補貼和每月100元的山區支教津貼。
　　二是補幼兒。2005年，慈城鎮出臺了“幼兒助學教育券”政策，規定本鎮戶籍并在本鎮正規幼兒園就讀的適齡幼兒享受每年200-600元(根據年級而定)的教育券；2010年又將享受范圍擴大至符合有關要求的外來務工人員子女，并對就讀民辦貝貝佳幼兒園的本社區幼兒給予每月100元的具有政府購買服務性質的特別教育券。
　　三是補幼兒園。江北區教育局對幼兒園為非公辦教職員工參加社會保險給予50％的補助，還規定對幼兒園投入安保設施、改造衛生設施、增添教學設施、提高辦園等級都給予一定的財政補助和獎勵。慈城鎮政府在遵守這一規定的基礎上，對鎮幼、妙山、樂溢、綠苗、慈湖等5所鎮屬幼兒園實行“六統一”管理，即統一招聘園長、統一調配教師、統一經費管理、統一質量評估、統一配餐制度、統一配置教玩具。這當中有五個方面牽涉到經費問題，特別是統一經費管理，5所幼兒園都實行財務收支兩條線管理，在統一教師工資標準、統一配備教玩具的前提下，對每個幼兒園的經費實行保底政策，以確保每所幼兒園都能正常運行。
　　筆者認為只有多方式多途徑的公共財政投人體制才能有效地平衡公辦幼兒園與民辦幼兒園、公辦教師與非公辦教師、城鎮教師與山村教師、人讀公辦幼兒園幼兒和入讀民辦幼兒園幼兒等不同主體的利益，才能切實保證全鎮每一所幼兒園、每一個幼兒、每一位教職員工享受到公共財政的補助，從而真正體現“公益性和普惠性”。
　　
　　五、三方共同分擔成本：縣(區)財政、鄉(鎮)財政、幼兒家庭
　　
　　2010年度，慈城鎮8所幼兒園的日常教育生均教育支出水平平均為5382元，其中財政經費投入497萬多元，政府與家庭平均分擔比例為54：46。其中，倡棋、慈湖幼兒園由于其公辦的性質，保留了原有的財政撥款體制，公共財政分擔的比例比平均水平略高，分別為65％、70％。鎮幼、妙山、樂溢、綠苗4所幼兒園近幾年來得到了公共財政傾斜性的投入，財政分擔比例也達到了50％上下，而且辦學定位越基本的妙山、樂溢、綠苗3所幼兒園(均為2星級)的生均公共財政分擔比例相對越高，辦學水平相對較高的鎮幼幼兒園(3星級)的生均公共財政分擔比例相對越低。原系統辦二輕幼兒園由于剛劃歸慈城鎮管理，財政投入體制還有待完善。辦學水平較高的民辦貝貝佳幼兒園的生均財政分擔比例也稍低一些。分析上述數據，可以看出慈城鎮幼兒園的經費保障制度已基本呈現出以公共財政投入為主的格局，其財政投入已初步體現了“保基本、廣覆蓋”的理念。
　　此外，在公共財政經費投入的來源與分工上，江北區與慈城鎮都有比較明確的制度。江北區財政按常住人口每人每年12元的標準下撥給慈城鎮政府，統籌用于學前教育發展；區財政對慈城鎮全體非公辦幼兒教師參加社會保險的幼兒園應繳部分給予50％的補助；區財政對具有專業職稱的非公辦幼兒教師實行200－1000元不等的每月工資補助，同時要求慈城鎮政府同比例配套補助；區財政還對慈城鎮所有幼兒園的園舍維修、設備添置、提高辦學等級水平進行獎勵補助，并對慈城鎮全體幼兒教師實行免費培訓和業務輔導；另外，區財政直接舉辦倡棋幼兒園，2010年為其安排日常經費170萬元。統計以上各項投入，可知區財政2010年對慈城鎮學前教育的投入為334萬元，在全鎮學前教育總財政經費投入(497萬元)中占67％，這就意味著慈城鎮區域內學前教育財政投入責任的分工是區、鎮投入比例為67：33。江北區分擔慈城鎮的經費來源是列入其區財政預算的學前教育經費(包括預算內教育事業經費、教育費附加和地方教育附加費)，2010年全區學前教育財政經費達到2382，89萬元，占全區財政性教育經費的比重已經達到寧波市政府規定的10％的要求。
　　目前，公共財政與家庭分擔學前教育成本，已經得到各地廣泛認同，但區(縣)與鎮(鄉)兩級財政如何分工尚沒有得到充分的重視、科學的研究和積極的實踐。2003年《國務院辦公廳轉發教育部等部門(單位)關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》提出堅持實行地方負責，分級管理和有關部門分工負責的幼兒教育管理體制，并提出由鄉(鎮)人民政府承擔發展農村幼兒教育的責任，負責舉辦鄉(鎮)中心幼兒園，籌措經費，改善辦園條件。但2010年的“國十條”并沒有就各級政府的責任分工問題作出此種明確要求，這意味著主要依靠最低一級的鄉(鎮)政府來承擔發展學前教育的責任可能是不妥當，也不現實的。筆者認為，我國縣級政府是承上啟下的一級政府，是我國農村政權和公共事務管理的骨干和核心，鄉(鎮、涉農街道)政府無論是職責權還是財政實力都要弱得多，因此，農村區域內的學前教育發展尤其是財政投入責任應主要由縣級政府統籌承擔，}41并依據縣、鄉財稅收入的分享實際情況明確鄉級政府的具體責任，以避免出現縣級財政只保障縣城區域的學前教育，農村學前教育則主要由薄弱的鄉級財政保障的局面。從以上描述可知，江北區與慈城鎮的財政投入責任分工制度已經基本建立，而且是切實可行的，如果加以進一步完善，無疑很具示范意義。對于經濟相對發達的慈城鎮，可完善實行“區財政分項目、按比例補助，鎮財政包干兜底”的體制。此外，江北區的其他4個城區街道區域內的學前教育屬于城市學前教育的范疇，按現行市、區分享的財稅體制，市級財政應分擔一定比例的日常運行經費財政投入責任，也就應參照建立“市財政分項目、按比例補助，區財政包干兜底”的體制。
　　以上分析僅圍繞幼兒園日常運行所產生的教育成本分擔問題進行，筆者認為這是學前教育經費保障機制的重點。至于一次性的建設經費和設備添置經費，寧波市各地普遍建立了市級專項經費補助貧困鄉(鎮)、縣(區)財政按一定比例補助鄉(鎮)政府的機制，也已經得到較好解決和保障。
　　
　　六、三種教師管理策略并用：公辦、參加事業保險的非公辦、靈活聘用
　　
　　近幾年，寧波市每年向社會公開招聘若干公辦幼兒教師，使公辦教師的數量有了較大的提高。慈城鎮的倡棋、慈湖2所事業性質的幼兒園分別有若干的公辦教師編制，目前共有33名公辦教師，占全鎮幼兒園專任教師總數的33.3％。2007年以來慈城鎮共招聘公辦教師8名，由鎮政府統一調配，將其中的6名分別派駐到鎮幼、二輕、妙山、樂溢、綠苗幼兒園擔任園長和骨干教師。這些公辦教師的工資由財政統發，不僅改善了被派駐幼兒園的教師隊伍結構，也是公共財政對非公辦幼兒園進行補助的重要形式，減輕了其經費支出壓力。
　　對于大量的非公辦教師，江北區統一實行了資格準入和注冊登記制，規定獲得注冊登記的非公辦教師享受財政對其的工資補助、參加社會保險補助、免費業務培訓等待遇，并要求在公共財政的補助下，幼兒園對其發放的年工資收入不得低于上年社會平均工資的1.5倍。據統計，慈城鎮8所幼兒園中，獲得注冊登記的非公辦教師共63名，其中獲得技術職稱的教師全年平均工資在4.19萬元左右，比2007年提高了約50％，基本達到市政府規定的標準。
　　為穩定這支以非公辦教師為主體的幼兒教師隊伍，寧波市還出臺了有關政策，規定凡獲得中級及以上專業職稱的非公辦教師可以參加事業保險，其退休后享受公辦教師的退休待遇。一般來說，學前教育大專層次畢業的新教師連續從教10年左右可以獲得中級職稱，這批教師既具有一定教育經驗，又具有穩定的職業心態。按寧波市的現有政策，其中一部分人可以通過每年的公辦教師公開招聘，進入公辦教師行列；一部分人可以通過“非公辦教師參加事業保險”政策，實現工作崗位穩定，勞動待遇有保障。同時，在這兩種制度以外，寧波市還實行了靈活聘用的教師管理制度，以保持一定的幼兒教師進入與退出機制，保證幼兒教師隊伍的活力。目前，江北區共有9名參加事業養老保險的非事業編制幼兒教師，慈城鎮由于中級職稱幼兒教師人數少等原因，至今還沒有“非公辦教師參加事業保險”的實例。筆者認為公辦、參加事業保險的非公辦、靈活聘用三種教師管理制度是階梯式的制度設計，能夠較好地解決既要維持幼兒教師隊伍的穩定又要激發幼兒教師隊伍的活力的矛盾，最終實現通過提高幼兒教師隊伍的質量促進學前教育質量不斷提升的目的。
　　
　　七、結語
　　
　　隨著《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010—2020)》與“國十條”的頒布施行，近期國內發達大中城市和個別經濟發達地區紛紛提出“以公辦幼兒園為主、以公辦教師為主、以公共財政投入為主”的發展學前教育的“三為主”模式。筆者認為本文所提“五·三”制度模式與此“三為主”模式并不矛盾，因為“五·三”制度模式是針對區域內所有幼兒園、所有教師、所有入園幼兒提出的整體解決方案，是一種制度設計框架，至于其每個方面三種選擇之間的比例結構以及以何者為主，都應根據各地的實際情況而定?！叭秊橹鳌蹦Ｊ狡鋵崙恰拔濉と敝贫饶Ｊ降妮^高發展階段，即“三為主”模式應是，而且也只能是學前教育發展基礎較好、財政保障能力較大的地區或發展階段追求的目標。對于目前學前教育發展基礎并不扎實、財政保障能力還不充分的全國很多縣(市、區)和鄉(鎮)政府而言，包括寧波市在內，“五·三”制度模式可能更具示范價值與推廣價