關于我國中小學管理體制改革的方向性思考

　　教育管理體制是一個國家根據有關法規、政策建立起來的管理教育事業的制度體系，包括各級教育機構的設置、功能作用的規定、相互間隸屬關系的界定以及權限的分配與劃定等諸多元素和要件。其中，有關學校內部管理的部分包括了學校內部的領導體制、學校人事制度、學校分配制度、學校日常工作管理制度以及管理機構系統的設置等內容，一般稱學校管理體制。學校管理的有效性是學校發展必需的條件和支撐，加強中小學學校管理體制的改革、實現學校的自主管理是當前我國教育體制改革的重要組成部分?；仡櫄v史，審視當下，尋求我國中小學管理體制變革的理論支持和實踐依據，是有意義的。
　　
　　一、中小學管理體制的歷史沿革及問題
　　
　　1949年到20世紀80年代前期，我國的教育管理體制經歷多次調整和變動，但實行的基本是“統一領導、分級管理”的體制，受當時高度集中的計劃經濟影響，垂直式的管理傾向非常顯著，地方的分級管理并沒有能夠得到實際體現。這一時期，我國中小學先后實行的學校內部領導制度有：校務委員會(1940年-1952年)、校長責任制(1952年-1957年)、黨支部領導下的校長負責制(1958年-1963年)、地方黨委和教育行政部門領導下的校長責任制度(1963年~1967年)、學校革命委員會制(1967年～1978年)、黨支部領導下的校長分工負責制(1978年～1984年)。計劃經濟下的學校管理體制也是有優點的，如高度的集中和統一，要求規范、明確；缺點就是學校依附教育行政管理部門，缺少與其他社會系統的互動和協調，沒有辦學“自主權”，缺乏辦學特色。我國國土遼闊，地區間經濟、文化條件極不相同，加之教育人口眾多、教育資源有限，長時期單純推行大一統的學校管理制度會帶來很多弊病，尤其是不能適應社會發展對人才培養多樣化、個性化的現實需要。
　　改革開放以來，許多專家、學者建議，在遵循中央一級教育管理部門宏觀調控的前提下，應逐步推行地方負責、分散和分權管理的新模式。1985年5月，黨中央發布了《中共中央關于教育體制改革的決定》，強調“改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”，提出實行黨支部領導下的校長負責制的改革方向，《決定》成為我國新時期學校管理體制改革起步的標志。1993年2月，中共中央、國務院發布《中國教育改革和發展綱要》，進一步明確規定：“中等及中等以下各類學校實行校長負責制”，以及與其相配套的教職工聘任制、崗位責任制度和結構工資制的改革要求，同時，鼓勵中小學校同附近的企事業單位、街道或村民委員會建立社區教育組織，努力吸引社會各界參與學校管理，優化育人環境。2004年，國務院批轉教育部的《2003-2007年教育振興行動計劃》，提出加速現代學校制度建設，“完善學校法人制度”，逐步形成“自主管理、自主發展、自我約束、社會監督”的學校管理改革的新目標。
　　經過二十多年的改革和發展，我國以校長負責制為標志的中小學校內部管理體制基本形成，表現在：一是明確了校長作為學校的法人代表，在管理學校中權責一致；二是實施學校工資總額包干制度，增強學校管理中的成本意識和效率意識；三是推行教職員工聘任制度，廢除教職員工任職的終身制；四是建立校內崗位責任制、工作績效考核制度以及校內結構工資制度，引入競爭機制，確立了按勞分配、按績付酬的工資分配制度。這一切都表明，中小學校管理體制已由過去的封閉、單一走向了自主、多樣，適應了市場經濟發展對學校管理體制變革的新要求，在提高教職工工作積極性的同時，也提高了學校管理的質量和水平。
　　但毋庸置疑，其中依舊存在問題和弊端。
　　一方面，學校管理中必備的基本制度、法律規范尚未完全確立，既有的制度、規則又存在柬縛人員工作的積極性和創造性的形式主義傾向。例如，學校管理常用方法的量化管理的確能促進學校管理工作的標準化、規范化和效率化，但若過度強調整齊劃一的管理要求，就可能淪落為約束、限制人主體性發展的工具。如強調嚴格規章制度的學校管理，大都沉迷行政手段、經濟手段的強制要求，一般強調權力與服從的唯一性，容易失去對人之個性的基本尊重。因為教師勞動與工人勞動、教育結果與工業產品之間存在質的區別，教師勞動具有間接性、專業性等特點，在正式課時之外，還存在著大量的隱性勞動，如批改作業、指導學生、修改教案、教學反思等，學校不能完全照搬企業量化管理短、平、快的那一套，不能無保留地貫徹一刀切的“科學主義管理”思想。
　　另一方面，學校管理方法、管理模式缺乏民主色彩和創新精神。如我國公立中學實行校長負責制，校長擁有最高決策權和領導權，但校長在權力實際運作過程中，缺乏有效的監管、制衡以及科學的評價機制，帶來了許多弊端。學校內部管理有一言堂傾向，黨組織的監督力度不夠，不能增強廣大教職工民主參與學校管理的意識以及教學工作的積極性，其他社會組織及學生家長幾乎無權過問學校事務，學校不能及時就教育教學改革舉措向社會廣泛征詢意見，民主的集體決策形式難以實現，學校規模效益難以發揮等。例如，任何的制度通常意義上都是一種具有強制力、約束力的條文，但教學制度卻不能將教師和學生看作是完全受其約束的對象，教師和學生遵循教學管理條例，努力完成升學、考試、評價等具體的教學指標是應該的，但現代教學的主題是鼓勵創造、尊重多元，任何的教學管理制度都不能以喪失學生的個性化發展、自主精神和創造力的培養為代價，對教師而言，也同樣如此。
　　
　　二、中小學管理體制改革的方向性認識
　　
　　1.確立以人為本的學校管理理念，實現學校的自主管理
　　一所學校要實現成功管理，與多種因素有關，但人是第一要素，對人的管理就是要求調動人的積極性和主動性，激勵人的創造精神。因為任何社會活動都是由人或圍繞人進行的活動；離開人的主體性活動，任何社會活動的目的都無從談起。學校管理過程中“非人”的要素(財物、時間、信息等)在管理過程中要產生功效，需要的是人去掌握和運用；如果沒有人正確而合理地理財、用財、管理時間、信息，執行規章制度，這些“非人”要素即使條件好也起不到作用。學校管理工作是一個多因素、多結構、多層次的復雜集合，管理者需要根據師生員工的現實性、歷史性和發展性等特征，察好人、管好人、用好人、培養好人，使管理活動都以調動人的積極性和創造性為根本，為提高學校教育質量、完成育人目標服務。由于學校一切的教育教學活動首先是從教師那里開始的，管理者因此必須保障教職員工的合法權利，注意提高教師的參與能力和民主意識，建立一支以專業自主發展為本位的創新型教師隊伍，使教師的各種才能得到充分發揮，這也是實現學校管理目標、提高管理效能、增強學?？沙掷m發展的根本動力。
　　我國的學校管理改革，曾在很長的時間里將組織機構的調整置于頭等重要的地位，后來人們認識到，如果不重視研究組織中人的需要和期望，不改變構成組織主要成分之個體的思想觀念、價值取向，不提高管理者個人的綜合素質，可以預料，這種改革必將受挫，事實也證明如此。格林菲德告誡我們：改變組織的外部裝飾（我們可以稱它為組織結構)是很容易的，而要改變人們通過組織表達出來的深刻的認識和目的卻是很難的。因為組織結構的固有問題不是結構本身，而應該是問題中所反映的人的因素，畢竟人的問題是一切社會的中心性問題，一切組織的改革和發展都必須以人的觀念的改變和實踐活動的參與為實在基礎，這也是我們為什么強調必須樹立以人為本的學校管理觀念的根本理由。
　　隨著網絡技術的發展及社會現代化、科學化程度的提高，學校管理方式、組織架構越來越呈現出數字化、規范化的傾向，但不可否認，任何組織管理的高效與低效的主導因素是組織氣候、組織文化和領導行為，如何最大限度地調動師生潛在的自尊、自信、自控、自強的意識，通過群體的共感與共識，為學校的持續發展提供內在的精神動力是未來學校管理工作中的重要課題。倘若沒有和諧、民主、平等的組織文化、組織氣候與領導行為，沒有尊重人、激發人創造力的管理環境，學校自主管理的實現將是一個遙遠的事情。
　　
　　2.加強管理培訓工作，促進校長素質的綜合化和管理工作的專業化
　　教育管理是一種科學活動、一種理性和智慧的活動，在很大程度上，管理的有效依靠管理者對教育活動規律的深刻把握和管理規律的合理運用。現代學校管理學認為，單一的法制管理和行政管理手段有局限性，我們應學會把教育現象和管理行為視為科學研究的對象，采用定性和定量的方法，對其進行預測、評價、測量、診斷，為教育管理的決策論證和可行性分析提供科學根據。在中小學實施校長負責制而校長素質普遍不高的情況下，在所謂的一個好校長決定了一所好學校的基本共識的基礎上，我國必須對校長實施專業的教育培訓，促進校長的專業化成長，使之努力學會把行政管理的手段、方式與科學的管理理論、方法有效結合起來，盡快成為學校教育改革和發展的帶頭人、學?？蒲杏媱澋慕M織者和實施者、學校特色發展的倡導者。20世紀90年代，原國家教委制定了《關于加強全國中小學校長培訓工作的意見》，這是中國致力現代校長培訓制度建設開始的重要標志。
　　
　　3.增強學校管理工作的有效性，建立學校自主管理運行機制
　　美國管理學大師彼得·德魯克提出“有效的管理”理論，強調管理的作用不僅是應該做些什么，更應該是要怎樣才能做得更好、更有成效。就其字義來看，效能是指一事物潛在的影響和改變其他事物的能力，但在管理工作中，效能不僅指某事物蘊藏的能力，而且指它運作或活動所產生的積極的結果。例如，學校存在的價值就不僅是招到學生，有實驗室、教室，教師能按時上課，更為重要的是如何發揮辦學資源的效能，減少對人、財、物的消耗。根據這種分析，學校效能是指學校發揮某些積極作用的能力及其實際結果。前者如學校可以培養人才、傳播文化、創造知識技術等；后者如學校培養出合格的畢業生、課程設置合理、使學生就業順利、為教師創造良好的生活條件等等。
　　改革開放以前，處于一個高度集中的封閉、穩定的體制中，學校是一個只接受上級指令和執行上級命令的下級機關，管理有效的標準就是接受和貫徹上級指示是否徹底，評價手段常以描述和感性認識為主，沒有建立明確而科學的有效性指標。改革開放以來，學校的自主權愈來愈大，社會和家庭對學校教育質量的要求也愈來愈高，學校管理的有效性問題不僅成了學校領導關心的事情，也成為社會和受教育者普遍關心的重要問題。當然，由于社會各階層和個人價值標準的不同，對教育價值有效性的判斷也不相同。在多元文化價值觀的沖突中，建立起學校自主管理運行機制，就是要能夠根據學校管理的規律和特點，充分利用有限的教育資源，優化組合，尋求最大化效益和育人目標的實現，促使學校在變動的社會環境中承擔起越來越多的社會責任和義務。
　　
　　4.優化區域教育環境，建立立體的教育網絡體系，實現學校管理的社會化
　　學校管理者必須認識到：學校的發展方向、培養目標、教育政策、教育師資、教育經費、人事任免等將越來越受社會現代化發展的深刻影響。從教育空間來看，學校是個體受教育的基本場所，但不是唯一場所，因為信息社會的一切組織都具有了學習的功能，社會是學習化社會，組織是學習型組織；網上學校的出現使遠距離教學發展到了一個新的階段，多媒體、網絡化、虛擬性、交互式教學大大改善教學環境和學習條件的同時，家庭、學校利社區教育三位一體，人們夢寐以求的“人人都能受到最好教育”的愿望可能成為現實。因此，教育空間由傳統的學校擴展到整個社會，社會在事實上也正以多種方式參與到學校的管理過程中。如學校開始加強與家長間的溝通和協作，希望家長能夠獻計獻策，參與學校的管理工作。雖然家校合作是許多發達國家學校管理的一大趨勢，但我國家長參與學校管理一般以升學率為主要目的，且參與學校管理的專業能力和意識參差不齊，因此，真正實現學校管理的社會化還不得不需要管理學、教育學等科學知識的普及和宣傳。
　　
　　5.建立完備的教育督導制度，完善教育法律法規體系，實現“以法治教”
　　建立健全的教育督導制度和教育評價系統，是確保中央教育行政與地方教育行政機構保持有效溝通、緊密聯系的有效形式。我國自1986年國務院批準國家教委重新設立督導司至今，普通教育的督導制度已得到了基本的恢復重建，全國已正式建立起中央、省、地(市)、縣四級教育督導機構，擁有了一支數量相對龐大的專、兼職結合的督導隊伍。特別是1991年4月，原國家教委頒布的《教育督導暫行規定》使教育督導有了法規依據，在貫徹落實《義務教育法》、《中國教育改革和發展綱要》等政策和法規的實施過程中，發揮了很好的執法監督作用。但我國教育督導制度尚需完善，明確各級教育督導機構的職責范圍、確保其職能發揮機制的建立、健全科學的教育評價指際體系等方面，都有待于將來的實踐。
　　作為一種公共事業的管理活動，學校管理理應追求公平、正義等價值取向，因為對“學校”這一人際互動交錯復雜的組織而言，每一微觀層面下都存在著價值沖突和利益紛爭。從整體上看，學校管理活動是涉及學校各組織部門，尤其是組織中每個人不同利益尋求的具有決策性員的活動，維護大多數成員之合理利益的管理要求以及管理過程中損害組織成員之利益可能的矛盾現實，必然鼴出學校管理活動之法律依據的要求。自1978年黨的十一屆三中全會以來，我國的教育法制建設得到不斷加強。特別是《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國教育法》、《未成年人保護法》等法規的頒布和實施，不僅奠定了我國新時期教育法律體系的基本框架，也推動了我國教育法制運行機制的初步建立。但我國現有的法律法規內容一般寬泛，如對學校管理活動中的學生權利、教師權利，尤其是教師聘任等問題，實施細則尚不具體。因此，建立一系列符合現代學校管理體制發展需要的法律體系，切實加強教育行政執法和監督機制的落實，實現學校管理的公平、公正的價值追求，將是我國政府和各級學校急需解決的重要問