基礎教育質量政策變遷路徑成因分析

　　基礎教育中誰是真正的最終的委托人?對于這個問題的不同認識，決定了不同的基礎教育質量政策。政策作為國家制定和頒布的正式文本式制度，充分體現著政府和人民中存在的社會意識這一非正式制度。而制度或者政策是交易活動中所形成的規則。這一規則主要用來消除交易中的信息不對稱，對委托代理關系進行治理。在這其中，委托人起了規定交易活動的質量目標的作用。因為委托人的變更決定了基礎教育質量政策變遷的路徑成因，委托人的變更使得政策變遷的主體發生變化，導致基礎教育質量政策變遷呈現出由純強制性政策變遷向半強制性政策變遷，再向半誘致性政策變遷的路徑特征。委托人參與基礎教育質量政策制定，基礎教育政策變遷將以誘致性變遷為主導。
　　
　　一、基礎教育質量政策純強制性變遷路徑成因
　　
　　在基礎教育交易活動中，當以政府為本位，以政府為委托人時，基礎教育交易活動的規則，即基礎教育交易活動的制度或政策，就往往是以政府作為基礎教育政策變遷的主體。在基礎教育質量政策中，當政府作為委托人來規定基礎教育的質量目標時，基礎教育質量政策往往是隨著政府意志的變遷而變遷的。這種情況下，基礎教育質量政策變遷往往表現為純強制性政策變遷和半強制性政策變遷；變遷較為迅速、頻繁和反復，政策變遷較少建立在社會需求的基礎之上，是供給方主導的政策變遷，政策變遷供給往往過剩。我國“文革”前的基礎教育質量政策就表現出這種特征。政府用極短的時間，建國僅僅一二年，就改變了舊有基礎教育質量政策，高考改為全國統考；培養目標改為有社會主義覺悟的勞動者。這些政策快速而充分體現了政府快速增強國力、加強集權和鞏固政權等意愿和意志。但這些政策難以鞏固和穩定，一是民眾沒有這種政策的需求。高校人學考試、招生錄取政策，中小學的教材政策、課程政策和教學管理等基礎教育的質量政策，由集中到分散再到集中的反復，強制性基礎教育質量政策變遷出現供給過剩的局面。二是隨著政府意志由增強國力、鞏固政權變化到改變舊有的政治意識形態、文化傳統和風俗習慣上，基礎教育質量政策又發生了巨大變化，有了文革的開門教學、重思想政治和輕科學文化知識的基礎教育質量政策，取消了全國統一考試和錄取的政策，采取政治審查，推薦入學的政策，忽視科學文化知識考察，大大削減了科學文化知識課程。基礎教育質量政策在文革前出現了較大的變遷和反復。文革前的基礎教育質量政策變遷基本上是一種純強制性政策變遷的動因，政策變遷完全出于政府的意愿，并沒有得到非政府主體的訴求、贊同和支持，其政策變遷的第一、第二行動主體都是政府，因而表現出了純強制性政策變遷的所有特征。
　　在基礎教育質量政策中，當受教育者等非政府主體作為委托人來規定基礎教育的質量目標時，基礎教育質量政策往往是隨著受教育者意愿的變遷而變遷的。這種情況下，基礎教育質量政策變遷往往表現為半強制性政策變遷和半誘致性政策變遷，變遷較少、較為緩慢，政策變遷較多建立在社會需求的基礎之上，是需求方主導的政策變遷，政策變遷供給往往不足。我國“文革”后的基礎教育質量政策就表現出這種特征。
　　
　　二、基礎教育質量政策半強制性變遷路徑成因
　　
　　改革開放以后，在基礎教育交易活動當中，當逐步以政府為本位，以政府為委托人，轉變為以受教育者為本位，以受教育者為委托人時，基礎教育交易活動的規則，即基礎教育交易活動的制度或政策，就逐步由以政府作為基礎教育政策變遷的主體，變化為政府主體與非政府主體或受教育者共同作為變遷主體，并逐步向以受教育者為主的情況轉變?；A教育政策變遷的動因，由純強制性政策變遷逐步變化到半強制性政策變遷和半誘致性制度變遷。政府由基礎教育政策變遷的第一及第二行動主體逐步變化為第一行動主體再變化為第二行動主體，而受教育者等非政府主體則由不參與變化到第二行動主體，再變化為第一行動主體。
　　改革開放初期，基礎教育質量政策的變遷還保留著強制性政策變遷的痕跡。但這時的強制性政策變遷以半強制性政策變遷為主。第一行動主體是政府，但第二行動主體卻主要是非政府主體的民眾。政府用極短的時間，僅僅一二年，就改變了“文革”時期的基礎教育質量政策，高考改為全國統考。招生政策改為統一錄取。基礎教育的教材政策和課程政策的統一集權政策等，這些政策都快速而充分體現了政府加速經濟發展、增強國力等意愿和意志。同時，渴望有一個闊別已久的求知求學的機會也是廣大受教育者等非政府主體的需要。因為他們積極地充當了第二行動主體。為了表示在總體上贊同、支持和積極利用這些政策，受教育者等非政府的第二行動集團，對當時的基礎教育政策給予了熱情，因而，這些基礎教育質量政策得到了迅速的鞏固。但由于此時，受教育者等非政府主體仍然沒有處在委托人的地位，他們的意愿沒有能得到充分的體現，他們不能規定基礎教育質量政策的目標，他們只能被動地利用和適應由政府這第一行動主體發起的基礎教育質量政策的變遷，政府的意愿與受教育者的意愿只有一部分是相同的，即希望得到的是一個良好的公平的求知求學受基礎教育的機會，但國家的意愿只是提供一個對國家有利的基本的基礎教育機會，由此來制定基礎教育質量政策。如重點校政策、統一高考招生政策等。為了應對這些政策，非政府主體在實際中，運用大量行動策略，應試基礎教育、片面追求升學率、加重學生學業負擔等做法大量出現。使得這些政策運行的成本和代價仍然居高不下，所以，政府又不得不頻頻出臺一系列抑制這些問題的政策。半強制性基礎教育質量政策變遷也存在著供給過剩或供需不平衡的情況。
　　
　　三、基礎教育質量政策半誘致性變遷路徑成因
　　
　　改革開放中期，國家的經濟實力有所提高，人們的生活水平有所提高。人們的民本意識開始萌發，加之開放的影響，西方民主、人本思想的影響，人們開始加強了自身在各項活動中的主體意識，包括在基礎教育活動中和基礎教育質量政策的變遷中，受教育者等非政府主體作為基礎教育交易活動中的委托人的地位開始逐步確立。受教育者等非政府主體開始為基礎教育質量政策設定目標，他們逐漸成為了基礎教育質量政策變遷的第一行動集團。政府在綜合國力有所提高的情況下，也更關注人民的需求和意愿，對人民為滿足自身需求和意愿的行為進行支持，幫助作為“第一行動主體”的人民達成他們的目標，制定相應的政策來做到這一點，政府逐漸成為基礎教育質量政策變遷的第二行動主體。我國基礎教育質量政策變遷逐步過渡到半誘致性政策變遷的動因模式階段。
　　受教育者等非政府主體由于不滿基礎教育質量政策所導致的基礎教育實踐中嚴重的應試基礎教育、片面追求升學率和學生學業負擔過重的問題，作為基礎教育的委托人，他們或者更換代理人，到國外去接受基礎教育，或者力圖充當基礎教育質量政策變革的第一行動集團，將他們的利益和要求體現在新的政策當中?；A教育對于受教育者來說最大的利益不是學生考試和死記硬背，而是要提高能力和素質，為終身的學習和幸福打下堅實的基礎。因此，在受教育者等非政府主體中開始出現了素質教育的訴求。1988年第11期《上?；A教育》(中學版)發表署名言實的文章，題為《素質教育是初中基礎教育的新目標》，這是基礎教育界正式出版的刊物中首次出現“素質教育”一詞，標志著非政府主體為改變原有的基礎教育質量政策所導致的基礎教育質量的應試基礎教育現狀，力圖影響和改革現有的基礎教育質量政策的開端。素質教育這一概念起源于民間，由我國一些基礎教育領域的實踐者提出，并在他們積極的推動下發展起來，表明了非政府主體對于作為基礎教育質量政策變遷第一主體的積極性、主動性和影響力。這之后，素質教育的討論不斷地深入。隨著討論的深入，素質教育的理論基礎逐漸構建起來。作為一種首先由非政府的基礎教育實踐者提出的基礎教育質量政策思想，充分體現了非政府的民眾對于基礎教育質量的需求，及對基礎教育質量政策的創新和訴求，這引起了政府關注和認同，并在一定程度上決定了新時期的基礎教育質量政策的制定，但時間慢長了一些。在非政府主體提出素質教育的基礎教育質量政策目標的多年以后，1993年，在中共中央和國務院頒布的《中國基礎教育改革和發展綱要》這一中央級政策中，首次認同并明確地提出中小學基礎教育中存在“應試基礎教育”傾向，在政策中采用了在民間流傳已久、流傳很廣的用來概括基礎教育中所存在的種種質量問題的概念。再稍晚一些，1994年，在《中共中央關于進一步加強和改進學校德育工作的若干意見》中首次采用了“素質教育”這一在民間流傳已久、流傳很廣的用來消除“應試基礎教育”所造成的基礎教育的種種質量問題，改善基礎教育質量的概念。提出“增強適應時代發展、社會進步，以及建設社會主義市場經濟體制的新要求和迫切需要的素質教育”。在政策變革上，促成了1993年的取消重點學校政策，1994年的小學后、初中后和高中后“三級分流”，大力發展各種層次的職業基礎教育政策等基礎教育質量政策的出臺。其后的1999年的“3+x”的高考政策，2001年“加快構建符合素質教育要求的新的基礎教育課程體系”基礎教育新課程改革政策等都是政策響應民間消除應試基礎教育發展素質教育的要求的，都是政府作為第二行動主體響應非政府的民間第一行動主體進行的基礎教育質量政策的變革和變遷，是典型的半誘致性政策變遷。
　　
　　四、誘致性變遷主導基礎教育質量政策變JaS2QdV7uNRZoupQCgg2n29mAbGPGvG0ErPDSwnHsHE=革
　　
　　明確了受教育者等非政府的個人在基礎教育中的委托人的地位之后，今后的基礎教育的變革就應當采取誘致性變遷的動因模式。用半誘致性變革來制定政策，用誘致性變革來創造和設計政策，充分發揮受教育者等非政府主體作為變革的第一行動主體和第二行動主體的作用，政府發揮好作為第二行動主體的作用。在民眾這一第一行動主體的參與下，根據第一行動主體所創造和設計出來的有關基礎教育質量的非正式規則，與民眾一道共同作為第二行動主體，認同、支持、完善和最終制定正式的有關基礎教育質量的規則，即基礎教育質量政策，使得只有民眾參與，民眾既是第一行動主體，又是第二行動主體的純誘致性變遷，迅速地轉化為有政府參與的、民眾即是第一行動主體，政府是第二行動主體的半誘致性變遷，從而加強制度、規則或政策變遷的進程，克服純誘致性制度變遷所導致的制度供給不足和延遲，同時，避免強制性變遷所導致的制度供給過剩，制度變遷運行成本過高等“政府失靈”的情況。力戒使用純強制性政策變遷模式，即只有政府參與，政府既是第一行動主體，又是第二行動主體的變遷。除非在緊急、危機和特殊的情況下，盡量少用半強制性政策變遷模式，即政府是第一行動主體，民眾是第二行動主體的變遷。
　　以誘致性變遷作為基礎教育質量政策變遷的主要動因，可以使得我們的基礎教育質量政策更加能夠滿足受教育者的需要，更能符合基礎教育教學活動的實際需要，更能滿足不同地區、不同個人的不同的多元化的實際需要?；A教育質量政策內涵必將顯現出多元化的趨勢。
　　高考招生錄取政策將出現多元化的趨勢。統一時間、統一命題、統一錄取的政策必將為各校自定時間，自定考試方式、內容、題目的自主考試、自主招生、自主錄取的政策所取代。這樣，考試的時間、地點可以錯開，學生可在一年內參加多個學校組織的在不同時間的多個考試，徹底改變一考定終身的基礎教育質量評價方式，從而從根本上消除應試基礎教育的弊端。
　　義務教育階段的課程會朝著更加綜合、全面的方向發展，以使得受教育者能為將來的生存和學習打下更寬廣、更具適應性的基礎。而較為專業性和學科性的知識，將放在高中階段的基礎教育課程當中，并在高中階段大力發展職業技術基礎教育，使得學生能及早開發自身的愛好、特長，得到更加個性化的發展。課程政策變革將朝著多元化和分權的方向發展。由現在以國家課程為主的政策變革到以地方、學校課程為主的政策。增強課程對地方、學校及學生的適應性。使課程更能適應當地學生的不同的實際需要。課程教材的編寫、選用交給學校，各級政府主要負責審查工作。對于我們這樣一個地區差異、城鄉差異、工農差異較大的國家，各種情況的受教育者的需要很不相同，以學?；蛐１菊n程為主的課程政策，是使得基礎教育質量政策中的課程政策能走上以誘致性變遷為主要動因的變遷路徑的保證。農村的學校，更應注重農業基礎知識的傳授，使其學生畢業之后就能盡快較好地從事農業生產勞動活動，或具有進一步學習農業科技知識的能力。各經濟技術欠發達的地區應當開設一些與當地特有的資源有關的課程，使其學生畢業之后能盡快地較好地利用當地的資源，從事生產活