中國新疆與中亞五國農業(yè)區(qū)域合作機制探析

　　農業(yè)合作是上海合作組織區(qū)域經濟合作的重點領域，目前，除土庫曼斯坦外，中國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦以及塔吉克斯坦均為上海合作組織成員國，隨著《上海合作組織成員國政府間農業(yè)合作協(xié)定》的簽署，中國與中亞五國農業(yè)區(qū)域合作將會更加深入、務實的開展。中國新疆與中亞的哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦接壤，與烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦遙遙相望。目前，中國已在新疆與中亞五國開通了2個航空口岸和10個陸路邊境口岸，其中陸路邊境口岸與哈薩克斯坦7個，與吉爾吉斯斯坦3個，與塔吉克斯坦1個。新疆已是中國與中亞五國農業(yè)區(qū)域合作的重要橋梁和紐帶，雙方在農產品貿易、農業(yè)科技、農業(yè)投資等領域具有較強的互補性，合作前景十分廣闊。然而，由于農業(yè)領域的區(qū)域合作起步較晚，缺乏整體的戰(zhàn)略研究和統(tǒng)一規(guī)劃，尚未建立起具有實效性的合作機制，合作的互補性還沒有充分轉化為現(xiàn)實的互利性，農業(yè)合作的深度還遠遠沒有達到期望的程度。因此，在現(xiàn)階段，如何借助于上海合作組織成員國農業(yè)區(qū)域合作的有利時機，建立并完善新疆與中亞五國持續(xù)、長效的農業(yè)區(qū)域合作機制，是新疆與中亞五國農業(yè)合作所亟待解決的重大問題。
　　
　　一、構建新疆與中亞五國農業(yè)區(qū)域合作機制的戰(zhàn)略意義
　　
　　（一）能夠進一步推動中國與上海合作組織成員國農業(yè)領域的務實合作
　　新疆與中亞五國緊緊相鄰，其獨有的地緣優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、人文優(yōu)勢、口岸優(yōu)勢以及農業(yè)生產技術優(yōu)勢與中亞五國在農業(yè)領域的合作形成了強烈的互補。作為上合組織成員國，中國與其他成員國發(fā)展農業(yè)經濟合作，新疆是最重要的紐帶和橋梁，同時也是我國最主要的承擔者。可以說，新疆與中亞國家農業(yè)合作的發(fā)展程度將直接影響著中國與上合組織成員國間農業(yè)合作的進程。構建并完善新疆與中亞五國農業(yè)區(qū)域合作有效機制，將在很大程度上推動中國與上合組織成員國間在農產品貿易、農業(yè)生產技術、農業(yè)科技、農業(yè)投資等多領域的務實合作。
　　（二）能夠給各方一個穩(wěn)定的預期，避免農業(yè)合作中的潛在沖突
　　在農業(yè)合作的過程中難免會發(fā)生關稅或非關稅壁壘等形式的貿易保護主義情況以及各種貿易摩擦，解決的辦法就需要建立相應的合作機制。通過溝通與協(xié)調，達成具有一定約束力的“協(xié)議”，可以給參與各方一個制度保障，從而減少合作的交易成本，避免可能的潛在沖突，保障農業(yè)合作的順利進行。如在合作利益的分配問題上，由于合作各方農業(yè)資源稟賦各異，農業(yè)發(fā)展水平層次不同，農產品生產和消費也都存在差異，尤其是中亞的部分國家仍然存在著糧食安全問題，因此，在合作的過程中就容易出現(xiàn)利益獲取不平衡的情況。如果建立起具有協(xié)議約束性質的合作機制，就可以將這種合作關系機制化、長期化，使得各方之間的利益平衡可以通過合作機制加以解決。通過相應的利益補償，對短期利益受損方給予相應的補償，在具體合作層面上加強交流與協(xié)調溝通，給各方一個穩(wěn)定的預期，就能夠使合作持續(xù)下去，避免沖突發(fā)生的可能性。
　　（三）能夠彌補新疆與中亞國家現(xiàn)有合作模式的不足
　　經過多年的努力，新疆與中亞五國在農業(yè)領域的合作得到了較快的發(fā)展，并且逐漸成為新疆與中亞五國經貿合作極其重要的組成部分。然而新疆與中亞國家農業(yè)區(qū)域合作的層次仍然較低，合作的領域仍然較窄，合作的形式仍然較為單一。農業(yè)合作還主要集中于農產品貿易，農業(yè)科技合作大多局限于人員互訪、良種引進等，重大農業(yè)科研合作項目還很缺乏，農業(yè)投資也較少開展，且主要是一些中小企業(yè)的參與。目前新疆與中亞五國的農業(yè)合作主要是由市場機制推動，僅僅依靠市場機制發(fā)揮作用，缺乏政府職能的推動是遠遠不夠的。農業(yè)合作機制的不健全使得雙方的合作具有一定的協(xié)商性、軟約束性和非制度性的特點，因此必須通過建立與市場機制相配套的農業(yè)區(qū)域合作機制，建立起有效溝通、協(xié)調的平臺和渠道，才可以使雙方的農業(yè)合作具有制度保障，增進互信，減少不確定性的發(fā)生。從而拓寬雙方合作的形式和領域，豐富合作的渠道，提升合作的層次，逐步建立起多形式、多領域、多層次、多渠道、全方位、多元化的農業(yè)合作模式。
　　
　　二、新疆與中亞五國農業(yè)區(qū)域合作現(xiàn)有合作機制的不足與缺乏
　　
　　20世紀90年代新疆邊境貿易的興起，中國新疆與中亞國家農業(yè)合作得到了較快的發(fā)展。上海合作組織的成立，則進一步推動了新疆與中亞國家在諸如農產品貿易、農業(yè)投資、人才交流、種源交換和技術引進等領域的深入合作，并形成了一定的合作機制，如，利用上海合作組織農業(yè)部長會議以及上合組織成員國常設農業(yè)工作組所形成的國家層面的農業(yè)合作機制，與中亞五國開展農業(yè)區(qū)域合作；建立了獨具特色的“展會經濟”合作機制，為新疆與中亞五國在農業(yè)領域的合作提供了一個信息交流、農產品貿易和農業(yè)投資的平臺；在自治區(qū)政府的主導下，逐步形成了政府主導民間參與的農產品貿易合作機制；形成了相應定期或不定期的農業(yè)科技交流和人員互訪機制，逐漸建立起了相對穩(wěn)固的農業(yè)科技交流渠道，并取得了互利共贏的良好效果。
　　然而，隨著農業(yè)合作不斷深入，很多問題也開始暴露出來，表明現(xiàn)有的農業(yè)合作機制還存在著不足與缺乏，在農業(yè)合作的具體合作層面還沒有形成規(guī)范。在農產品貿易方面，由于沒有完善的貿易通關機制，產生“灰色清關”等一系列問題，嚴重地阻礙了雙邊農產品貿易的深入開展。農業(yè)科技合作方面，也因缺乏信息、技術和人才交流等全面系統(tǒng)的合作機制，雙方合作具有很大的隨意性，合作的方式也只是大多局限于政府、科研團體之間的互訪、考察、交換科研資料等。在農業(yè)投資領域，由于沒有建立起風險防范機制和貿易爭端解決機制，農業(yè)投資合作進展緩慢，而已經建立起的合作機制或合作模式大都屬于較低層次的、松散的，具有協(xié)商性、軟約束性和非制度性的特點，對合作各方經濟利益協(xié)調能力不足，對合作各方的約束性不強，影響了雙方合作的積極性，導致合作效率的底下，甚至阻礙雙方合作長期實效的開展。在農業(yè)產業(yè)合作方面，還沒有建立起農業(yè)內部不同領域、不同部門、不同行業(yè)或某一品種的專業(yè)合作機制，極大影響了雙方在農業(yè)資源、生產、加工、貿易等方面開展廣泛深入的合作。
　　總的來說，雙邊農業(yè)區(qū)域合作機制的缺乏和不完善嚴重制約了新疆和中亞五國農業(yè)合作的深入開展，農業(yè)區(qū)域合作所帶來的具體的、現(xiàn)實的好處和實際利益遠遠低于人們的希望和預期。因此，必須建立和完善新疆與中亞五國農業(yè)區(qū)域合作機制，以便更好的促進農業(yè)合作向更高層次發(fā)展。
　　
　　三、新疆與中亞五國農業(yè)區(qū)域合作機制的主要內容
　　
　　農業(yè)合作機制是中國新疆與中亞國家農業(yè)合作正常運行和協(xié)調發(fā)展的動力和保障。根據當前新疆與中亞五國農業(yè)區(qū)域合作現(xiàn)狀，為促進新疆與中亞國家農業(yè)合作健康、持續(xù)、穩(wěn)步發(fā)展，應在農業(yè)區(qū)域合作現(xiàn)有合作機制的基礎上，建立和完善中國新疆與中亞五國農業(yè)區(qū)域合作機制。
　　（一）農業(yè)合作溝通協(xié)商機制
　　農業(yè)合作溝通協(xié)商機制以建立“聯(lián)席會議”制度為基礎。會議由中國商務部牽頭，新疆自治區(qū)政府承辦，邀請上海合作組織成員國常設農業(yè)工作組代表、中亞五國農業(yè)部門以及地方政府領導參加，每年定期就農業(yè)區(qū)域合作中共同關心的重大問題進行磋商，努力爭取在各國中央政府同意許可的前提下，積極制定和出臺地方合作章程，制定新疆與中亞五國農業(yè)合作的中長期規(guī)劃，確定具體的合作內容、合作方式、合作領域、合作項目、操作規(guī)則等。在溝通協(xié)商的基礎上，本著公平、高效、透明的原則，就反傾銷稅、反補貼稅、質量標準和認證、產品定價、進口許可證、進口配額、動植物檢驗檢疫等方面達成共識，爭取最大程度的消除非關稅壁壘，加快農業(yè)貿易和投資便利化進程。同時，設立“中國新疆與中亞國家農業(yè)合作高峰論壇”。首屆合作論壇可以設在烏魯木齊，以后每年由合作各方輪流承辦。合作論壇每年都將設立不同的專題，內容除了包括學術討論與交流以外，還要將合作各方的最新農業(yè)政策、農業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、農業(yè)技術、農產品市場信息等進行書面填報與交換，從而為新疆與中亞國家農業(yè)區(qū)域合作提供必要的合作條件。
　　
　　（二）農業(yè)貿易和投資仲裁協(xié)調機制
　　在上海合作組織成員國常設農業(yè)工作組的領導下，專門成立中國新疆——中亞五國農業(yè)區(qū)域合作協(xié)調中心（秘書處），地點設在新疆烏魯木齊，作為新疆與中亞五國農業(yè)區(qū)域合作仲裁協(xié)調的常設機構，由合作各方派出代表共同承擔協(xié)調中心（秘書處）的日常工作。首先，本著平等互利、互諒互讓的原則，在多數(shù)合作方認可的基礎上，建立一整套協(xié)調多邊規(guī)則和爭端仲裁的規(guī)章，對農業(yè)合作產生的爭端（爭議）及時向協(xié)調中心通報，通過協(xié)商和談判、調解和調停、斡旋等方式爭取圓滿的解決。其次，在合作各方知識產權相關法規(guī)對接的基礎上，建立起區(qū)域內農業(yè)知識產權和商標保護制度，對非法轉讓農業(yè)技術和侵犯農產品商標的現(xiàn)象予以制止，并采取相應的制裁措施。此外，在合作過程中涉及到的利益關系，可以通過聯(lián)席會議制度，確定利益補償?shù)囊?guī)則，對合作的利益受損方給予相應的合理的補償。
　　（三）農業(yè)產業(yè)對接機制
　　新疆與中亞國家農業(yè)產業(yè)合作應溝通協(xié)商的基礎上建立農業(yè)產業(yè)對接機制，通過開展相應的農業(yè)合作項目，加強雙邊在農業(yè)產前、產中和產后領域的合作和對接。其中產前領域包括農業(yè)機械、化肥、水利、農藥、種子、地膜等合作，產中領域包括農業(yè)各行業(yè)的生產合作，產后領域包括農產品精深加工、倉儲、物流、銷售以及進出口貿易技術等合作。應按照發(fā)揮特色、優(yōu)勢互補的原則，雙方可以在資源、生產、加工、貿易等方面開展廣泛深入的合作。
　　（四）農產品產銷對接機制
　　合作各方要共同構建“中國新疆——中亞國家”區(qū)域鮮活農產品“綠色通道”，促進各方蔬菜、水果、肉類等鮮活農產品快速通關。具體來說，就是要建立通關機制，加快農產品物流體系建設。雙方應充分利用各邊境口岸的地域優(yōu)勢，進一步完善口岸基礎設施建設，優(yōu)化口岸通關作業(yè)流程，加快口岸快速通關改革，推行物流企業(yè)與口岸通關監(jiān)管部門信息聯(lián)網，對進出口貨物實施“提前報檢，提前報關、貨到驗放”的通關新模式，提高信息化應用和管理水平。通過雙邊各部門的協(xié)商，共同推進農產品質量標準、檢驗檢測標準和認證標準的互認，相互認同法定單位出具的鑒定結果，避免重復檢驗檢測。
　　（五）展會合作機制
　　展會經濟在新疆與中亞國家農業(yè)合作過程中發(fā)揮了極其重要的作用。建立展會合作機制，就是要借助于目前已經發(fā)展較為成熟的展覽會和博覽會，如“中國—亞歐博覽會”（其前身是烏魯木齊對外經濟貿易洽談會，簡稱“烏洽會”）、“哈薩克斯坦—亞洲商品展覽會”、“新疆農業(yè)國際博覽會”（新疆國際農業(yè)博覽會暨中亞（新疆）農業(yè)生產資料交易洽談會）、新疆特色林果產品展覽會等，選擇在中國新疆和中亞五國的大中型城市以及發(fā)展較好的邊境口岸設立專門的展會，每年定期開展，進一步推動新疆特色優(yōu)勢農產品的展覽和促銷，加強農業(yè)機械的展覽和農業(yè)新技術的展示活動，加快新疆與中亞五國農業(yè)合作的進程。
　　（六）農業(yè)科技和人才交流機制
　　建議在“中國新疆—中亞國家農業(yè)區(qū)域合作協(xié)調中心（秘書處）”下建立農業(yè)科技合作辦公室，作為新疆與中亞國家農業(yè)科技合作的主管機構，地點設在烏魯木齊，由合作各方選派在農業(yè)科技領域的專業(yè)人員共同組建，并且受上海合作組織常設農業(yè)工作組的領導。農業(yè)科技合作辦公室是推動新疆與中亞國家農業(yè)科技合作的核心機構，通過組織和協(xié)調，編制雙邊和多邊農業(yè)科技合作規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一領導和實施，加強雙邊和多邊農業(yè)科技合作。一是建立以農業(yè)科研院所為主的農業(yè)科技和資源交流長效機制，重點加強種質資源與品種交流、高產栽培技術、養(yǎng)殖技術推廣、植物保護技術組裝配套及應用、節(jié)水灌溉和土壤改良技術、農業(yè)機械應用與推廣、設施農業(yè)綜合技術、資源管理與規(guī)劃技術應用等領域的合作。二是共建農業(yè)科技聯(lián)合研究中心，在中亞各國建立農業(yè)科技綜合示范基地。三是由新疆自治區(qū)政府牽頭，通過對外招標、委托、合作研究的方式，組織開展重大農業(yè)科技合作項目。四是以互訪、農業(yè)科技培訓班、農業(yè)科技論壇等形式加強雙方農業(yè)科技人才的交流。五是在農業(yè)科技合作辦公室的協(xié)調下，通過協(xié)商與談判，制定出相互間農業(yè)科技扶持的政策措施。
　　（七）農業(yè)合作信息咨詢與服務機制
　　建議在“中國新疆—中亞國家農業(yè)區(qū)域合作協(xié)調中心（秘書處）”下設立農業(yè)合作信息咨詢與服務辦公室，作為提供信息咨詢與服務的常設機構。通過建立起與中亞國家農業(yè)相關部門的有效溝通，以組織考察、訪問，共同開展活動形式，加強對中亞國家農業(yè)資源稟賦、農業(yè)勞動力狀況、生產與消費、農業(yè)發(fā)展政策、農產品貿易規(guī)則、市場供需情況、技術認證標準以及其他相關的法律法規(guī)等方面信息的研究和調查，建立起中國新疆與中亞國家農業(yè)資源與合作相關的基礎數(shù)據庫。由中國新疆牽頭共同開辟建設農業(yè)合作信息網站，用漢語和俄語定期發(fā)布農業(yè)合作相關的信息。設立專門研究新疆與中亞國家農業(yè)合作的刊物，探討新疆和中亞國家的農業(yè)發(fā)展情況，農業(yè)相關政策和法律法規(guī)。
　　（八）農業(yè)合作投融資機制
　　農業(yè)投資與合作具有周期長、投入高、風險大的特點，當前新疆與中亞國家農業(yè)合作普遍受到資金短缺的制約，融資渠道少更是困擾合作雙方的一大難題。建立有效的農業(yè)合作投融資機制，破解農業(yè)合作資金瓶頸顯的尤為重要。
　　農業(yè)合作投融資機制沒有確定的組織形式，它是拓寬農業(yè)合作投融資渠道的各種方式和手段的綜合。首先，要發(fā)揮政府財政投入的基礎和導向作用。積極爭取中央政府和自治區(qū)政府對新疆與中亞國家農業(yè)合作給予一定的財政支持，建立農業(yè)合作專項促進資金，以補貼或貼息等形式對一些重大農業(yè)合作項目，尤其是農業(yè)科技合作項目應給予資金支持。其次，充分發(fā)揮金融機構的投融資主渠道作用，利用農業(yè)信貸和農業(yè)政策性金融支農的優(yōu)勢，增加對雙方農業(yè)合作的信貸投放量。吸引農戶、農民專業(yè)經濟合作組織、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等增加對雙方農業(yè)合作的投資。第三，通過直接融資拓寬農業(yè)合作投融資渠道。對在農業(yè)合作過程中起關鍵作用的龍頭企業(yè)的上市籌資給予政策傾斜，在相同的條件下安排龍頭企業(yè)優(yōu)先上市籌資。
　　（九）農業(yè)合作風險防范機制
　　構建農業(yè)合作風險防范機制的目標就是要在農業(yè)合作的過程中，規(guī)避合作可能存在的自然風險、技術風險、市場風險、政策風險等，保護合作各方的實際利益，盡可能的減少乃至避免不必要的損失，保障農業(yè)合作的順利開展。一是新疆氣象部門應加強與中亞各國氣象部門的聯(lián)絡，共享信息，建立聯(lián)合自然災害預警機制。二是在農業(yè)新品種的實際應用和高新技術推廣方面，各方要選派農業(yè)專業(yè)技術人員給予技術監(jiān)督和指導。三是新疆與中亞國家農業(yè)各部門應攜手共同搜集整理各方關于農業(yè)生產資料需求、農產品生產、消費、進出口貿易情況、農產品價格等方面的信息，通過研究分析、做出合理判斷，對農產品市場提前做出科學的預測和警示。四是合作雙方要及時將各方最新的農業(yè)發(fā)展政策、土地政策、進出口貿易政策等進行書面交換，并翻譯成俄語和漢語兩種文字，借助報紙、雜志、互聯(lián)網進行發(fā)布。除此之外，根據平等互利、受益和支出一致的原則，建立共同的農業(yè)風險專項基金。風險基金由新疆和中亞各國按照一定的比例共同出資組建，由中國新疆—中亞國家農業(yè)區(qū)域合作協(xié)調中心（秘書處）負責基金的管理和使用。
　　（十）農業(yè)專業(yè)經濟合作組織互動機制
　　農業(yè)專業(yè)經濟合作組織互動機制的目標就是，合作雙方把各自“小模式，分散化”的家庭農業(yè)經營進行整合，建立各種形式的農民合作組織，通過雙邊農業(yè)合作組織的推動，提高雙方農業(yè)合作的水平。合作雙方非常有必要建立各種形式的專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、產銷協(xié)會、產銷聯(lián)合體等合作組織，提高農民的組織化程度，降低農民進入市場的成本，提升農民在與企業(yè)談判中的地位，增加抵御市場和自然風險的能力。通過搭建交流平臺、人員互訪、考察等形式促進雙方農民專業(yè)經濟合作組織間的交流與合作，發(fā)揮在農產品貿易、農業(yè)科技、農業(yè)投資等領域的紐帶和橋梁作用。
　　
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