關于國家核心利益的幾點思考

　　【內容提要】核心利益是國家利益結構中次序優先、關系全局、不容挑戰和面臨威脅的利益。核心利益既有普遍性也有特殊性；既有穩定性也有變動性。人們對核心利益的認知既有客觀性，也有主觀性。既不能將核心利益當成一般利益，從而忽視對核心利益的維護，也不能將一般利益隨意上升至核心利益，造成在維護國家利益上避重就輕；在強化核心利益意識的同時，必須立足本國的國情和所處的國際環境判斷和界定國家的核心利益；在保持國家核心利益內涵基本穩定的同時，還要根據形勢的變化逐步、適時對核心利益作出調整；統籌考慮客觀條件和主觀因素，讓主觀認知的結果更加符合客觀現實。
　　【關鍵詞】國家核心利益思考
　　【作者簡介】上海市委黨校教授、博士
　　
　　近年來，中國是否有必要將南海主權界定為核心國家利益成為各界討論的熱門話題，并引發了學者間的爭議。有人認為明確宣示南海主權屬于中國核心國家利益的舉動與中國長期堅持的“韜光養晦”戰略背道而馳，容易被外界“解讀為中國在東亞劃定勢力范圍的信號”。何況，中國目前尚“不具備維護所有國家核心利益的能力”，所以應該“慎提國家核心利益”。但也有人認為，南海問題涉及中國主權，而且“南海海域權益的保護已刻不容緩，并不容漸次宣示的空間”，因此“核心利益當提則提”。 其實，上述爭論背后隱含了諸多需要從理論上進行回答的命題，比如：究竟什么是國家核心利益？其主要特征有哪些？國家核心利益是客觀存在還是一種主觀認定？國家核心利益究竟是靜態的存在還是變化的過程？等等。顯然，單純就事論事很難對上述爭議作出辨析，唯有從概念入手對國家核心利益問題進行理論梳理和澄清，才能形成關于中國國家核心利益的較為理性、客觀的認知。本文試對此作初步的探討。
　　
　　一、國家核心利益的內涵及其特征
　　
　　國家利益是“指一個民族國家生存和發展的總體利益，包括一切能夠滿足民族國家全體人民物質與精神需要的東西。在物質上，國家需要安全與發展，在精神上，國家需要國際社會尊重與承認”。 按照利益的重要程度，可以將國家利益劃分為核心利益、重要利益和一般利益等。所謂國家核心利益就是指國家利益結構中處于核心位置的部分，涉及國家的生存、獨立和發展三個方面的利益需求。生存是國家存在的前提，內容包括保證領土的完整、主權的統一和國家的安全，在統治范圍內建立有效的政治和法律秩序，通過有效的資源汲取和分配，為公民提供基本的權利和福利；獨立涉及國家的政治自主，主要指國家獨立自主地選擇意識形態和政治制度，在政治上擁有排他性的國家方針政策的決策權；發展事關國家國力的增長和民眾的福祉，主要指國家通過把握成長的機會，實現國家在經濟、社會、文化等領域的發展目標，不斷提升國家在國際體系中的地位。
　　可見，國家的核心利益是國家利益結構中處于中心位置、對國家利益整體影響重大的部分。與一般國家利益相比，國家核心利益通常具備以下幾個特征：
　　第一，次序優先。國家核心利益一般處于國家利益排序中的優先位置，包括重要利益和一般利益在內的非核心利益只能位居核心利益之后。由于對國家的重要意義不同，任何國家總是把維護核心利益放在首要的位置。為了確保核心利益不受損害，在特定的情勢下，國家可以不惜犧牲一般利益甚至重要利益。在資源投入上，國家的戰略資源往往首先被投入在核心利益的維護上，對重要利益和一般利益的資源投入要以確保核心利益為前提。比如，為了確保國家的生存，任何國家都會將維護領土主權放在優先位置，不會為了謀求局部的經濟合作、文化交流等一般利益而置領土主權于不顧。為了捍衛國家的領土主權不受侵犯，所有國家都會把國防建設放在突出的位置。即便是實力有限的小國，也會盡可能利用自身的各種政治、經濟和外交資源，努力構建與己有利的地區力量對比態勢，塑造有利于實現自身安全的外部環境。
　　第二，關系全局。核心利益是事關國家生死存亡的利益，它在國家利益中處于牽一發而動全身的統領地位。核心利益的實現將有助于國家非核心利益的實現，一旦核心利益遭受嚴重侵害，國家的非核心利益的維護也就失去了保障。比如國家的政治獨立屬于核心利益，一國如果喪失了政治上的獨立地位而成為他國的附庸，在處理內外事務中看他國的眼色行事，依據他國的利益要求選擇自己的行為方式，不僅會直接損害國家的尊嚴，而且也會導致其自身國家經濟利益、文化利益的受損。近代以來，中國的政治獨立多次遭受西方列強的踐踏，其結果是：通商口岸的設立破壞了中國的關稅自主權，列強在中國開設工廠大肆掠奪中國經濟資源，對中國文物的掠奪則破壞了中國的文化資源，等等。由于喪失了政治自主，中國政府無法有效保護其經濟資源和文化資源，導致國家利益的全面受損。正是基于歷史的教訓，新中國成立以來，中國幾代領導人始終高度重視確保國家的獨立自主，強調“要始終把國家主權和安全放在第一位”， “對中國人民而言，沒有什么比維護國家主權和領土完整更為重要”。
　　第三，不容妥協。與一般國家利益不同，核心利益一般都是不容爭議、不容妥協、不容干涉的利益。任何負責任的政府在維護核心利益時一般都會立場堅定，不以損害核心利益委曲求全。對待任何損害核心利益的行為，國家都會全力加以抵制和反抗。核心利益之所以具有上述特征，是因為其本身具有不可分割性、絕對排他性和主體單一性。比如，一塊領土要么屬于A國，要么屬于B國，不存在同屬于A國和B國的領土。對某一具體國家而言，如果該領土被迫遭受外力的強制分割，國家的領土不再完整，國家的主權行使也就失去了完整性。由于國家不可能與他國分享領土主權，無論是A國還是B國都會追求對該領土控制的絕對排他性。在這一問題上產生的矛盾和沖突，其性質只能是零和博弈。正是基于核心利益的上述特征，國務委員戴秉國曾明確指出，中國的核心利益“是不容侵犯和破壞的”。
　　第四，面臨威脅。通常，一個國家的利益所涵蓋內容十分廣泛，國家不可能將所有的重大利益都一一列舉出來，而只是將那些面臨威脅的重大利益界定為核心國家利益。之所以如此，一方面是為了把那些遭受威脅的利益放在突出的位置，以便使之在戰略上得到足夠的重視，盡可能動用各方面的力量和資源加以有效維護，讓這些重大利益不受損害；另一方面，將遭受威脅的重大利益界定為核心利益，也是為了對內對外作出鄭重的政治宣示，對可能挑戰核心利益的國家或政治勢力發出警告或威懾，以免遭受報復性懲罰。近年來，中方之所以一再要求美方尊重中國的核心利益，一個重要原因在于美國至今依然在臺灣、西藏等問題上繼續干涉中國內政，挑戰中國的核心利益。在2011年1月發表的《中美聯合聲明》中，中方再度強調，“臺灣問題涉及中國主權和領土完整，希望美方信守有關承諾，理解并支持中方在此問題上的立場”。
　　有觀點認為，界定國家核心利益應考慮到國家的維護能力。就中國而言，“隨著國家能力的增強，我們可以‘分批’公開那些我國有能力維護的國家核心利益”。 但事實上，國家能力與國家核心利益之間并不存在因果聯系，國家能力的大小不應成為界定核心國家利益的基本依據。因為任何主權國家都有其核心的國家利益，國家能力相對弱小并不意味著其核心利益就比別國少，國家就可以放棄對核心利益的維護。如前所述，自近代以來，由于國力的衰微，中國沒有能力保護自身的核心利益，一次次遭受外敵入侵，被迫簽署損害中國主權的不平等條約，但這并不表明中國缺少核心利益。即便在走向崛起的今天，中國一時還難以解決臺灣問題，但這并不意味著臺灣問題就不是中國的核心利益。美國前國務卿賴斯就曾指出，由于臺灣問題的存在，“中國是個有著尚未解決核心利益的大國”。 從這一意義上看，作為中國領土的組成部分，南沙島礁無疑屬于核心利益的范疇，但是否有必要加以公開宣示，則取決于該領土是否已面臨被分割的重大危險，事態已經發展到不得不采取強硬措施加以遏制的程度。倘若中國的南海島礁主權正在面臨重大挑戰，即便中國沒有足夠的維護能力，也有必要在政治上加以明確宣示。反之，國家能力越強，也并不意味著國家的核心利益就越多。雖然在當代國際政治現實中客觀存在著強國往往把一般國家并不關注的利益視為自己的核心利益，造成強國的核心國家利益比一般國家多、核心利益的大小取決于國家能力的表象，但從實質看，強國的廣泛的核心利益中包含了諸多并非屬于生死攸關的利益，而是基于實力基礎之上的謀求的“額外”霸權利益。
　　
　　
　　二、國家核心利益的普遍性與特殊性
　　
　　從屬性上看，國家核心利益既有普遍性，也有特殊性。所謂普遍性是指，在主權國家為基本行為體的國際環境中，國家無論大小、強弱都有其核心的國家利益，因此，核心利益在當代國際社會中是一種普遍存在的事實。盡管核心利益維系民族國家的存在，任何國家都十分重視維護其核心利益，但各國在界定核心利益問題上的做法卻存在顯著的差異。有的國家會明示其核心利益的具體構成；有的只是提出核心利益構成的一般性原則；有的只是籠統地界定國家利益，不對核心利益和非核心利益作出區分。相比較而言，美國對其核心國家利益界定相對具體；中國則較為原則性；俄羅斯領導人雖然經常強調維護“俄羅斯的國家利益”，但卻從未明確公布其具體的國家利益目標。總體上看，世界各國都不會一一列舉自身核心利益的全部內容，而是刻意保持某種模糊性。目的是為了給自己對核心利益的解釋預留充足的空間，以便更加靈活地處理核心利益問題，最大限度增進國家的整體利益。
　　核心利益之所以具有普遍性，主要是由國際政治的基本性質和國際政治現實所決定的。從國際政治的基本性質看，自近代國際體系形成以來，無政府狀態一直是國際政治的基本特征。由于沒有一個超越民族國家之上的、權威的世界政府的管理和保障，民族國家的生存和發展在很大程度上只能依賴自身，這勢必會驅使所有國家把維護自身的生存和發展看成核心利益。只要國際政治的基本性質沒有發生根本改變，維護核心利益就會成為每個國家最重要的戰略目標。從當代國際政治的現實看，無論是實力超群的超級大國還是無足輕重的彈丸小國，都不同程度地面臨來自國際或國內的諸多挑戰，有些挑戰直接或間接地危及國家的生存和發展，這也會促使世界各國不得不把某些利益界定為國家的核心利益。
　　但同時，核心利益也有其特殊性，不同國家對核心利益的認知和界定也有顯著的差異。第一，目標設定不同。盡管所有國家都把維護國家的生存和發展看成核心國家利益，但由于各國所面臨的生存發展環境存在顯著差異、面臨的內外挑戰也各不相同，各國應對挑戰的能力也有大小之分，在判斷威脅生存和發展的具體因素時，不同的國家往往差異很大。有的國家把防范大國的軍事威脅看成是核心利益，有的則把打擊恐怖主義和防止大規模殺傷性武器擴散看成是核心利益；有的只是從物質層面進行界定，而有的則將價值觀的擴展或所謂捍衛人道主義也納入核心利益；不存在民族分裂、與其他國家沒有領土爭議的國家一般不會把維護領土完整界定為核心國家利益，而那些存在外部干預威脅或國內存在分離主義勢力的國家往往把維護領土主權確立為國家的核心利益。
　　第二，涵蓋領域不同。由于世界各國在國際體系中地位和角色不同，各國的國家利益乃至核心利益在全球范圍內的分布和構成也有顯著的差異。相比較而言，在國際體系中處于主導地位、國家利益在世界范圍廣泛存在的大國，其核心利益界定所涉及的領域往往較一般國家寬泛。比如，2000年7月，美國國家利益委員會在其廣被引述的研究報告中，將美國的核心國家利益確立為五項：防止、遏制及降低核武器、生物武器和化學武器對美國本土及其海外軍事力量的攻擊威脅；保證美國盟國的生存以及它們在能夠促進美國繁榮的國際體系形成上的積極合作；預防敵對大國或在美國邊境地區對抗性政府的出現；保證主要的全球體系（貿易、金融市場、能源供應和環境）的可持續性和穩定性；以有利于美國國家利益的方式與可能成為戰略對手的國家（中國和俄羅斯）建立建設性關系。 從以上的定義中不難看出，美國核心國家利益所涉及的領域不僅有屬于傳統安全的大國競爭，還有屬于非傳統安全的防止大規模殺傷性武器擴散；不僅有維護國家安全因素，還將全球經濟秩序的維護也納入其中。相比之下，國際體系中實力弱小的國家在界定核心利益時則專注于維護其自身的政治獨立和經濟發展，不可能像超級大國那樣從全球層面思考其核心利益，也不會將國家有限的資源投放在與己無關或關系不大的問題或領域。
　　第三，順序安排不同。各國會根據自身所面臨的問題的性質、危害程度以及應對的緊迫程度，對國家核心利益作出符合自身現實需求的合理安排。不同的國家在核心利益的順序安排上差異也很大。在《堅持走和平發展道路》一文中，戴秉國將中國的核心國家利益界定為：“一是中國的國體、政體和政治穩定，即共產黨的領導、社會主義制度、中國特色社會主義道路；二是中國的主權安全、領土完整、國家統一；三是中國經濟社會可持續發展的基本保障”。 可見，今天的中國把國家的政治穩定和制度安全看成最重要的國家利益。因為在中國領導人看來，這是后兩者能夠保障的基本條件，沒有政治穩定和制度保障，無論是維護國家主權還是實現國家發展都只能是空中樓閣。但對美國而言，盡管政治穩定和制度安全也是國家利益的組成部分，但在后冷戰時期，由于國內政治秩序趨于穩定，國際上也不再需要應對來自蘇聯的意識形態的競爭，美國沒有必要將政治穩定和制度安全列為最重要的國家利益。在美國領導人看來，“9?11”以后美國的首要威脅是應對最為緊迫的“恐怖主義極端勢力與高技術的結合”。因此，防止大規模殺傷性武器擴散、打擊國際恐怖主義組織和支持恐怖主義活動的國家成為美國對外戰略的首要目標，其次才是對付那些所謂潛在的威脅，防止歐亞大陸新興力量的崛起。
　　第四，呈現態勢不同。由于核心利益是國家對內和對外戰略所追求的最重要的目標，核心利益的界定往往反映了各國不同的戰略傾向和戰略態勢，有的具有防守性，有的則具有進攻性。所謂防守性是指核心利益的目標指向只是著眼于維護本國的生存和發展，在基本態勢上保持內斂，以被動防御為主。也就是說，只有在本國的生存和發展遭受嚴峻挑戰時，國家才會被動作出反應；在防御手段上，重視綜合使用合作與斗爭等多種手段維護核心利益。而進攻性則指核心利益的界定范圍超出本國地理空間，把他國的安全納入自身的核心利益目標中，在基本態勢上往往傾向于主動出擊，重視采取預防性措施消除或遏制可能危害核心利益因素的存在和發展。在手段上雖不放棄合作，但側重于采取強硬的方式，有時甚至不惜動用戰爭手段。比如，前述的美國核心利益的界定就表明，其涵蓋的地理空間已大大突破了美國國家的地理邊界，拓展至整個全球，它所要保障的不僅包括美國本土安全，還包括其盟國的安全；不僅要維護其自身意識形態和價值觀不受侵犯，還要在全球范圍擴展美國的意識形態和價值觀。在美國人看來，無論是克林頓的“參與和擴展”戰略還是小布什的“大中東民主計劃”，都是為了捍衛美國的核心利益，美國也為此多次發動對外戰爭，包括轟炸南聯盟和發動伊拉克戰爭。即便防御也是以攻為守的防御，美國近年來在亞太地區不斷從安全上和外交上鞏固和加強針對中國的戰略防御和圍堵就是這種進攻性態勢的體現。相比之下，中國的核心利益界定則具有典型的防御性特征，其目標只是捍衛其自身的國家安全、主權和領土完整，在空間上主要局限于中國自身地理空間范圍之內，維護的是中國自身的政治制度安全，確保國內經濟社會持續發展的環境不被破壞。中國既沒有將他國的安危視為自己的核心利益，也沒有在維護核心利益時采取咄咄逼人的姿態，只是在核心利益一再遭受外部勢力的橫加干涉、反復挑釁并嚴重沖擊到國家統一和領土完整之后才被迫對外宣示。即便國力不斷上升的今天，中國在處理與他國領土爭議時依然持十分謹慎和克制的態度。在手段使用上，中國在堅持開展有理、有利、有節斗爭的同時，還積極倡導新安全觀、走和平發展道路、構建持久和平共同繁榮的和諧世界，在謀求核心利益過程中盡力緩解與外部世界的沖突，積極創造有利于維護核心利益的外部環境。
　　
　　
　　三、國家核心利益的穩定性與變動性
　　
　　在某個特定的歷史階段，國家對核心利益的認定往往具有某種穩定性。除非影響核心利益的主客觀條件發生重大的改變，國家一般不會隨意改變其對核心利益的認定，進而任意調整其對內和對外戰略。究其原因，主要有：
　　第一，國家生存、發展所面臨的內外環境往往具有相對穩定性。這主要表現在：時代主題、世界潮流、國際格局等國際大環境一旦形成，就會在某個特定階段保持延續性。即便發生演變，其過程也是漸進和漫長的。比如，當今時代，和平與發展成為時代的主題，和平、發展、合作是時代的潮流；在經濟全球化時代，國家間經濟上日益相互依存已經成為不以人意志為轉移的大趨勢；世界多極化、多元化發展的特征日益明顯。只要這些國家發展大環境的構成要件沒有發生根本性改變，其對國家核心利益的影響也會是相對恒定的。
　　第二，國家的根本戰略目標具有相對穩定性。國家根本戰略目標影響著國家對核心利益的界定。而國家根本戰略目標的制定往往以一個較長的歷史時段為考量背景，事關國家的根本追求和國家發展的大方向，它一般不會因國家內外局勢的局部變化而輕易改變。因此，只要國家根本戰略目標不變，國家核心利益也會具有相對穩定性。比如，在后冷戰時期，鞏固美國的世界領袖地位是其根本戰略目標，這一目標定位決定了美國必然會從全球的視野界定其核心利益，不太可能將核心利益的范圍局限于其國家地理邊界之內。而對中國而言，實現國家的現代化是未來幾十年中國的根本戰略目標，這就決定了中國必然會在較長的時期內把國家安全、穩定和發展看成不可挑戰的核心利益。具體而言，作為一個人口眾多的發展中國家，中國需要不斷推進國家的發展，改善人民的生活；作為一個社會主義國家，中國需要對來自西方國家可能的干涉保持警覺并予以堅決的斗爭；作為一個尚未實現領土完整和主權統一的國家，中國需要時刻警惕國內的分裂主義，著力維護領土完整，推動國家的完全統一。
　　第三，挑戰核心利益的內外因素具有相對確定性。一般而言，對一國生存和發展構成挑戰的因素是在較長的歷史時段中逐步累積形成的，反映了復雜的歷史背景和現實條件。因此，對某個具體國家而言，能夠挑戰其核心利益的因素往往是相對穩定的。比如，防止、遏制及降低核武器、生物武器和化學武器對美國本土及其海外軍事力量的攻擊事關美國的核心利益，而上述大規模殺傷性武器的擴散在科學技術進步、信息技術發達的時代將長期成為美國不得不面對的難題，這就決定了美國不會輕易改變從核心利益的層面認知大規模殺傷性武器對美國生存與安全的危害性。對中國而言，由于臺灣問題、西藏問題形成是一個復雜的歷史過程，美國已經將之視為應對中國崛起的戰略牌，因此，在短期內期待美國根本改變在以上問題上的立場是不太現實的。鑒于此，中國也不得不在一個較長的歷史時期內將臺灣和西藏看成自己的核心利益。
　　但另一方面，國家對核心利益的界定也不可能是固定不變的，而是一個動態變化的過程。在不同的歷史階段，由于客觀條件和主觀認知的變化，國家對核心利益的排序也會根據輕重緩急作出不同的安排，對其具體構成作出適當的調整和更新，以反映國家不斷變化的利益需求。其結果，在某一時期不被重視的利益，在其他時期就可能被認定為國家利益。因此，歷史地看，國家利益的決定和定義，并非一次性完成，而是一個不斷充實完善、調整修正和自我更新的動態過程。 比如，上世紀50年代初，美國學者大多立足安全的角度，將“國家利益”解讀為“國家安全利益”。 根據國家安全委員會的定義