沿邊開放進入新一輪熱潮

　　1992年，國家在實施沿海開放的基礎上，實施了沿邊開放的戰略，開放了黑河市、綏芬河市、琿春市、滿洲里市、二連浩特市、伊寧市、塔城市、博樂市、瑞麗市、畹町市、河口市、憑祥市、東興市等沿邊城市，標志我國對外開放格局由沿海、沿江擴大到沿邊，走向全面開放。經過改革開放三十年的發展，我國的沿海與沿邊經濟的發展出現了明顯的差距，沿邊明顯落后于沿海。因此，黨的十七大報告明確提出要“提升沿邊開放水平”，這對新時期促進邊境地區的經濟發展、對外開放具有重要的戰略意義。
　　
　　我國與周邊國家的經貿關系
　　隨著中國沿邊開放不斷深入，中國周邊國家的經貿關系發展迅速。2010年中國與周邊國家的進出口額為1958.6億美元，占中國對外貿易總額的6.59%。其中與俄羅斯的貿易是我國與周邊國家進出口貿易最大的國家，2010年進出口額達到554.4億美元，同比增長42.9%；其次是印度，2010年進出口額為617.6億美元，同比增長42.4%；與蒙古國今年進出口貿易增長較快，2010年為39.8億美元，同比增長64%（見下表）。
　　隨著進出口貿易的不斷增長，在邊境地區的合作也在不斷加強。中國與俄羅斯為協調實施中俄邊境地區發展戰略和中國《東北地區振興規劃》與俄羅斯《遠東及外貝加爾地區2013年前經濟社會發展聯邦專項規劃》，并根據2007年3月26日在莫斯科簽署的《中俄聯合聲明》，制訂了《中華人民共和國東北地區與俄羅斯聯邦遠東及東西伯利亞地區合作規劃綱要（2009—2018年）》（以下簡稱《規劃綱要》）。《規劃綱要》提出加強中俄口岸及邊境基礎設施的建設與改造，進一步發展和改造中俄口岸，完善旅檢、貨檢系統，加快口岸電子化，提高通關效率，完善與口岸相關的基礎設施。 改造滿洲里—外貝加爾斯克國際公路口岸等，并對進一步提升沿邊開放水平，促進邊境地區的經濟發展達成共識。
　　中蒙之間的邊境地區合作已經由來已久，經過多年的開放，邊境地區的經濟獲得了一定的發展，如中國的二連浩特市與蒙古的扎蒙烏德貿易往來、經濟合作不斷發展。在中蒙經貿關系不斷發展的背景下，中蒙邊境地區的口岸合作也不斷加強。
　　
　　沿邊開放的戰略意義
　　1、落實科學發展觀，促進經濟又好又快發展的需要
　　十七大報告指出，要繼續堅持對外開放的基本國策，拓展對外開放的廣度和深度，提高開放型經濟水平。在開放的區域戰略上，要深化沿海開放，加快內地開放，提升沿邊開放，實現對內對外開放相互促進。同時，推動區域協調發展，繼續實施區域發展總體戰略，深入推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支持東部地區率先發展；遵循市場經濟規律，突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶。因此，繼續擴大沿邊開放，提升沿邊開放水平，是實現中國經濟又好又快發展不可或缺的，是落實科學發展觀、實現區域協調發展的重要舉措，也是促進民族地區經濟發展的重要措施。
　　2、實現周邊外交戰略，營造合作共贏地區環境的關鍵
　　在我國的外交戰略布局中，周邊國家是我國外交的基礎。我國政府一向重視處理好與周邊國家的關系，為我國的經濟發展創造一個良好的周邊環境。我國謀求發展與周邊國家的平等、互信、互利的新型外交關系，“睦鄰、富鄰、安鄰”成為我國處理與周邊國家事務的指導方針。黨的十七大報告也明確指出，我們將繼續貫徹與鄰為善、以鄰為伴的周邊外交方針，加強同周邊國家的睦鄰友好和務實合作，積極開展區域合作，共同營造和平穩定、平等互信、合作共贏的地區環境。因此，實現周邊外交戰略，促進周邊國家經濟發展，沿邊對外開放意義重大。
　　3、推進西部大開發戰略，培育區域經濟新增長極
　　開始于1999年的西部大開發戰略是針對我國西部地區實施的區域發展戰略，包括新疆在內的12個省、自治區、直轄市，而這些省區市大都是沿邊地區。 經過幾年的實施，大開發戰略取得了成效，但也存在一些問題要解決。為了進一步實施西部大開發戰略，2004年國務院發布《進一步推進西部開發的若干意見》，對進一步推進西部大開發提出了十條意見，提出未來要繼續推進西部大開發，重點是加強基礎設施、生態環境建設，發展科技教育，積極培育區域經濟增長極，加快發展特色優勢產業，著力改善和加強西部地區的公共服務水平。在實施西部大開發戰略的過程中，國家會在資金、政策等多方面繼續促進西部地區的發展。但單靠國家的投入是不夠的，關鍵是要自身發展起來，具有造血功能。要借助于自身的區位優勢，擴大開放，加強與周邊國家的往來，提高沿邊開放水平，促進沿邊經濟的發展，為落實西部大開發，培育新的增長極創造良好的條件。
　　4、有利于實現民族團結、社會穩定、邊境安全
　　我國的邊境地區大多為少數民族聚居區。在歷史原因和其他因素的綜合作用下，少數民族地區長期以來經濟發展相對落后。據國家民委統計，截止到2005年末少數民族地區農村絕對貧困人口為1170.4萬。因此脫貧是擺在少數民族地區面前的一項重要任務。幫助少數民族地區加速發展經濟是我國民族政策原則之一，也是新時期民族工作的根本任務。
　　此外，邊境地區還肩負著保衛我國邊境安全的重要使命。因此，邊境地區一定要民族團結、社會穩定、經濟發展。這就必須提升沿邊開放水平，促進邊境地區落后局面的改變和經濟的快速發展，使沿邊地區不斷開放，保證我國邊境的安全。
　　通過沿邊地區的對外開放，大力發展邊境貿易，開展與周邊國家的商品交流和經濟技術合作，以開放帶動發展，創造更多的就業機會，繁榮當地經濟，加快脫貧致富，營造安居樂業的環境。進而為實現民族團結、邊疆穩定和邊境安全奠定了物質基礎。
　　
　　采取有效措施，促進邊境地區經濟發展
　　加入WTO以來，我國的沿邊開放進入了一個新的發展階段，邊境地區也面臨新的發展機遇。因此，提出如下建議：
　　（一）調整邊貿政策
　　邊境貿易的恢復與發展，為實施沿邊開放戰略奠定了堅實的基礎。沿邊開放政策的制定與實施，實際上是從邊境貿易政策開始的，邊境貿易政策要隨著經濟的發展、我國的實際情況和周邊國家的實際不斷進行調整和完善。我國的邊境貿易政策從1984年國務院正式批準并由外經貿部頒布實施《邊境小額貿易暫行管理辦法》開始，至今有正式文件的只有1992年頒布了《國務院關于進一步積極發展與原蘇聯各國經貿關系的通知》（國發（1993）33號）、1996年為整頓邊貿秩序國務院發布了《國務院關于邊境貿易有關問題的通知》、1998年外經貿部與海關總署聯合印發《關于進一步發展邊境貿易的補充規定的通知》等幾個文件。其后，再沒有對邊境貿易政策正式出臺文件。從現有的邊境貿易狀況分析來看，原有的邊貿政策已經不適應新的經濟發展、邊境開放的形勢，應該進行調整。
　　（二）加強口岸基礎設施建設
　　邊境地區的對外開放的前沿是口岸，而我國沿邊的一些口岸由于建設較早，基礎設施較差，又經過長年失修。使得這些口岸的建設與對方相比有較大的差距，體現不出我國改革開放后經濟發展的水平，更沒有顯示作為一個大國的形象。因此，建議國家要加大邊境口岸的建設。資金采取政府投入大部分，地方籌集小部分。同時，對減半征收的進口關稅和增值稅以財政轉移支付的方式由中央財政全部返還地方，用于邊境地區口岸基礎設施建設。
　　（三）加強與對方國家職能部門的溝通與合作
　　加強與毗鄰國家在海關、檢驗檢疫、銀行、保險、仲裁方面的合作，促進邊境貿易的正常發展；加強海關、公安（邊防）、司法部門的合作，共同打擊走私和各種犯罪活動，保障邊貿發展有一個良好的環境。
　　除在中央政府一級進行交流與磋商外，也應加強我國邊境省區地方政府與毗鄰國家邊境地區地方政府的協調與溝通，在互惠互利的基礎上共同發展。
　　（四）提升邊境經濟合作區的功能
　　1992年，我國在開放14個沿邊城市的同時，國務院批準在沿邊城市設立14個邊境經濟合作區，總面積78平方公里。經過十幾年的發展，這些邊境經濟合作區充分利用周邊國家的資源開展經貿合作，形成了各具特色的經濟發展區域，帶動了當地經濟的發展。但隨著改革開放的不斷深入，這14個邊境經濟合作區的發展出現了一些問題，有的發展速度減緩，有的出現發展停滯。這些需要加以解決，需要賦予新的功能，實行“先行先試’的優惠政策，如：賦予國家經濟技術開發區、國家高新區等的優惠政策，使邊境經濟合作區成為新時期提升沿邊開放水平的重要載體。
　　（五）適時建立跨境經濟合作區
　　對于邊境省區提出的建立將邊民互市、貨物進出口、保稅倉庫、加工貿易等多種功能融為一體的跨境經濟合作區的問題，值得認真研究，成熟一個批一個。建議充分考慮各地區邊貿對象的不同發展水平和特點，由相關省區根據本地區的實際情況，統一規劃，選擇交通條件好、基礎設施完善、有發展前途的已開放的邊境口岸作為試點，報國務院批準，成熟一個，批準一個。
　　（六）推動邊境地區積極參與區域經濟合作
　　目前我與俄羅斯、蒙古等國家區域合作正在不斷加強，如 “上海合作組織”、 “圖們江經濟合作開發”、東北亞區域經濟等區域性經濟合作，其目的是通過一系列貿易投資自由化和便利化措施，促進貿易與經濟技術合作的開展，發展本地區各國的經濟。
　　上海合作組織中與我國毗鄰的國家有4個，圖們江經濟合作開發與我國毗鄰的有2個。在這類區域經濟合作中，邊境省區的地位和作用十分重要。建議在區域經濟合作的多邊磋商談判中，將邊境地區的貿易與經濟技術合作列為重要議題，賦予邊境省區參與區域合作新的一些權力，通過更大范圍的貿易與經濟技術合作，促進邊境地區的共同發展、繁榮與安全，使邊疆地區真正成為次區域經濟合作的先導。
　　
　　周林潔系北京交通大學經濟管理學院在讀博士生，李光輝系商務部國際貿易經濟合作研究院亞非所所長、研究員