淺析農村集體土地管理與規劃的關系

　　我國是人多地少的國家，大部分人口是農業人口，均生活在農村。而人類賴以生存的最基本的生活資料又是來源于農村土地。農村土地資源只有在得到了科學保護管理與規劃的基礎上才能實現最大的經濟和社會效益。“人多地少”就證明“中國人的問題要靠中國人去解決，中國人要靠自己的土地養活自己，而土地要靠健全的法律法規去保護”，我們以7%的世界耕地養活世界22%的人口實屬驚世奇跡。2004年國務院在下發的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中強調“中國要實行世界上最嚴格的土地管理制度。”
　　當前，我國農村集體土地管理面臨的兩個復雜問題即面對農民建房和鄉鎮人民政府違法用地的問題，筆者根據自己十幾年來的工作實踐，試作如下探討：
　　
　　一、農民住宅用地是農村土地管理中最復雜的問題
　　
　　1、農宅管理不是哪一個地區的問題，而是整個中國農村工作面臨的最棘手的問題。中央三令五申保護農民的合法權益，《物權法》第六十六條亦規定，保護公民的私有財產不受侵犯，《民法通則》中也對物權作了相關規定，但這必須是在合法前提條件下的財產才能受保護，而在違法占用的土地上的建筑，怎能合法化？怎能受保護？在《中華人民共和國土地管理法》中明確規定：未經批準或騙取批準的建設非處即拆，是不能受到法律保護的。筆者個認為法律、政策過于親民，有時會擾亂正常的執法環境，如在2000年我省下發的《致全省農民朋友的一封信》中提及“農村居民建房除繳納5元工本費外，不需交任何其他費用。”這讓農民朋友確實減了負，但也不乏讓農民朋友誤解，思想松懈，疏忽了一項稅費，耕地占用稅，即農民建房占用耕地應當繳納這項稅費，進行農用地轉用報批后并依規劃建房，后來有農民朋友向省級相關部門進行核實，確實該繳納這項稅費。這表明省級這封“信”措詞過于籠統，不夠透析。不繳納稅費讓老百姓產生一個誤區，認為國家現在再也不管農民建房了，他們將可以隨意隨處建房，所以就出現這樣的建設畸形：在2001年以來我們國家不論在城市特別在農村中大興土木，建大宅、豪宅的現象隨處可見，面積明顯超過各地區的農宅建設標準。
　　2、還有一些不法房地產開發商看準農村廉價的集體土地，就在城鄉結合部搞房地產開發，近幾年建筑材料價格上漲、工價上漲造成建筑成本上的增加，導致地價房價飚升，房地產熱居高不下，形成一定的泡沫經濟和通貨膨脹。
　　3、農村集體土地違法建設失控及難以管理的另一個方面。筆者認為是國土執法部門的人員配置和經費問題。自2005年國土體制改革垂直以來，作為最前沿最接近群眾的基層國土所，直接面對農村，矛盾繁多、任務繁重，對維護農村社會穩定、保障農民康居工程、促進農村經濟發展、建設社會主義新農村至關重要。工作經費問題，縱觀全國中西部地區，普遍不如沿海發達地區，大部分市縣對基層國土所的工作經費是自收自支。國土資源部早在2006年就出臺了六項措施，“支持社會主義新農村建設，”其中一項指出“重點加強鄉鎮國土資源所的建設。”筆者認為我國在國土所建設上還應當繼續調研和完善。
　　4、在農村集體土地管理中除了農民建房難以管理外，還有一個“老大難”，那就是鄉鎮人民政府違法用地現象。他們借招商引資或辦公益事業及民生工程之名違法建設，甚至還有的是“以租代征”，“光坐車不買票”或“先上車后買票”。從2005年起，國務院第15號令將正式施行，對土地違法實行衛片督查，對官員實行問責制，但至今效果仍甚微。
　　
　　二、如何避免建設無序無規劃
　　
　　建設無序無規劃這個問題在中西部地區最為突出。黨的十六屆五中全會指出，建設社會主義新農村是我國現代化建設進程中的重大歷史任務。2006年中央1號文件明確規定，新農村建設包括“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”五個方面，要求“以人為本，從農民最希望最迫切要求解決的那些生產生活中現實問題入手”。通過分析這段文字我們可以知道，要符合社會主義新農村的設想和要求，是離不開科學而有前瞻性的土地利用總體規劃和村鎮規劃。近幾年我省乃至全國都在進行一大舉措：節約集約用地，對土地進行整理，整合資源。
　　1、對農村宅基地進行“騰籠換鳥”搞置換，對建設用地實行“增減掛”，遵行“地盡其利，地利共享”的原則，這是國家各級政府行政為民的最好驗證，既可以集約用地，又可以推進農村城鎮化發展的進程，同時增加了耕地面積。最終目的是為了改善生產、生活和生態、環境，確保土地資源的可持續利用。以上這些都離不開土地利用總體規劃和村鎮建設規劃。國土資源部在2006年出臺的六項措施進行社會主義新農村建設中有三項提出“要加強農村用地規劃和管理，對新農村建設示范點的土地利用總體規劃修編給予優先安排，在土地利用年度計劃中也將合理安排新農村建設用地，要積極推進土地整理，相關經費向基本農田保護區和土地整理重大項目工程傾斜，要提高新農村建設的能力和水平。”我們不難看出，用地建設，規劃先行。《中華人民共和國土地管理法》第4條規定：“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。”第36條第一款有規定“非農建設必須節約使用土地可以利用荒地的不得占用耕地、可以利用劣地的不得占用好地”。分明強調沒有規劃就沒有節約，沒有節約就沒有新增耕地，這必然會畸形建設，形成惡性循環。
　　2、農村的亂搭亂建無序無規劃建房，管理亂、臟、差必然給生態、環境帶來不利影響。曾任國家環保總局局長的周立賢在全國土壤污染狀況調查視頻會上指出：“中國土壤污染總體形勢相當嚴峻，受污染耕地占耕地總面積的十分之一以上，多數集中在發達地區，不完全統計全國目前有1.5億畝耕地受污染。”現在土地違法用地現象“梯度西進”，農村建設及工業企業在農村建設逐年增加，環保環評均不合規，污染物排放逐年增加，加重了土壤污染的比重。
　　3、從本質上來說，土地利用規劃和村鎮規劃主要是從社會經濟發展角度考慮，為公開利益服務的，它是一種政府的公共管理行為。所以，我們國家在農村集體土地管理與規劃的前瞻性和可操作性上有待加強，在規劃施行過程中明顯感到有的規劃區不科學，準入條件不適合制約了當地經濟發展，規劃時間拖延太長，影響了規劃的實施，目前中西部地區影響暫不明顯，而在沿海發達地區，不管在城市還是在農村都曾經歷“建設→規劃、拆遷→再建設”這樣的畸形發展。這樣大大的耗費人力、物力、財力，是本末倒置，何不先行規劃，再批準建設？筆者認為我們國家“規劃低效論”、“規劃無用論”應該加緊完善，增加這方面的法律法規，以促發展、保和諧。
　　
　　三、我國的農村集體土地管理與規劃可以借鑒一些發達國家的先進做法
　　
　　1、在美國，土地資源的利用和規劃，其法律法規主要有兩大來源：（1）、依據聯邦憲法授權由聯邦、州或地方立法機構通過的法律；（2）、州、郡、市政府所頒布的行政法規。實行“分區制”是美國各地方政府控制土地利用的最主要措施，它是土地利用規劃的重要基礎，通過土地分區和土地細分來控制和管理土地的使用。在農村，美國同樣是重點保護基本農田，防止城市的無限制蔓延。地方政府運用土地利用規劃和《農業分區條例》來管理和控制農業地區的土地開發和使用。
　　2、在日本，1989年末，通過了《土地基本法》，該法的主要觀念是強調“土地的公共性”——即土地的適度利用，按照計劃使用土地，抑制土地投機及隨著土地增值稅負擔也應適度增加等內容。日本20多年前的“土地神話”現已成泡影。中國的土地調控應以此為反面教材加以吸收和應對。筆者認為在我國實行土地管理為主，規劃及市場配置為輔的土地優化配置策略，建立依法、依規劃的管理模式非常必要。
　　高舉法律法規之利劍，管好國土，讓權益與規劃在陽光下并行。
　　
　　（作者單位：安徽省宿松縣國土局）
　　責編：周蕾