中外出版政策比較研究

　　[摘要]各國政府及其他組織在發展本國出版業時，都會出臺一系列政策促進出版業的發展。本文從經濟的角度對中外出版政策，從四個方面，即政策制定機構、財政政策、金融政策和外貿政策，進行具體比較。
　　[關鍵詞]產業政策　財政政策　金融政策　外貿政策
　　[中圖分類號]G231　[文獻標識碼]A　[文章編號]1009—5853(2011)02—0017—06
　　出版政策是政府為了實現一定的經濟和社會目標而對出版業的形成和發展進行干預的各種政策的總和。其主要功能是為了引入政府的“有形之手”，來彌補市場“無形之手”的缺陷，以求得出版業更好的發展。
　　各國政府及其他組織在發展出版業時，都會根據本國的具體環境，出臺一系列政策促進出版業的發展。本文從經濟角度對出版政策從橫向角度，即政策制定機構、財政政策、金融政策和外貿政策四個方面，進行詳細比較。
　　在整個出版政策體系中，這四個方面有著各自具體的作用：出版政策制定機構是從事出版政策的研究制定和執行的組織，是整個政策的基礎；財政政策主要是政府或者其他組織利用財政手段來實現政策目標，比如稅收、撥款、投資補貼等；金融政策主要是利用金融手段給予出版業資金的支持，比如貸款利息優惠、大型項目的貸款擔保等；外貿政策主要是通過鼓勵、保護、限制等手段來對本國的出版業進行保護和對外來出版機構的競爭進行一定的限制。
　　1　政策制定機構
　　表1是美國、英國、德國、日本、中國等8個國家出版政策制定部門的設置和職責歸屬情況。從表1不難發現，各國出版政策制定部門的設置有著很大差異，具體的形成是與各國國情、歷史背景緊密相關的。
　　由表1可以看出，以美國、英國和日本為代表的國家沒有設立專門的組織機構來制定出版政策。出版商協會在政策制定中發揮著巨大作用，甚至可以說，這些國家出版政策的主要內容都源自行業協會。比如美國出版商協會在華盛頓設立辦事處，將出版商的聲音傳遞到美國政府和議會，促進美國政府制定出版政策。英國出版商協會的一個主要任務，就是代表其下屬成員積極向政府游說，讓政府在制定的政策中反映出版商成員的利益。在日本，能對出版進行管理的部門眾多而且分散，如文部省、通產省、總務省、大藏省、外務部、法務省、特許廳、經濟產業省、郵政事業廳、國土地理局等，都具有一定的出版管理權和出版政策制定職能。
　　德國是一個文化聯邦主義國家，各州對各自的教育、文化和出版傳媒機構行使主權，因此他們沒有全國統一的出版政策制定機構，在聯邦政府規劃和處理全國性事務的基礎上，主要由各州的文化教育部門及出版行業協會在出版政策體系中發揮作用：德國的出版行業協會對本國的出版政策能夠產生巨大影響。俄羅斯在轉軌時期，為了保證轉制后良好的行業秩序和明晰的發展方向，由俄羅斯聯邦新聞出版、廣播電視和大眾傳媒部制定國家政策，制定并且實施標準，統一管理大眾傳媒機構的經營許可證，以此控制出版業的發展方向。加拿大的遺產部文化產業司在本國出版業受到美國出版業大肆入侵的情況下，也制定了一系列保護本國出版業發展的政策措施。而在法國，主要是由法國文化與交流部圖書閱覽司協同出版行業協會，對出版業進行管理，制定各項出版政策。
　　
　　在我國，從頒布的出版政策的統計來看，我國出版政策制定部門是以代表黨的黨委宣傳部門和代表政府的新聞出版行政部門為主導，其他政府管理部門如文化部、財政部、國家稅務總局、國家物價總局、國家工商行政管理局、公安部、海關總署等都從各自不同的管理領域頒布相應的政策對出版活動進行規范指導。
　　2　財政政策
　　2.1　稅收政策
　　稅收是各國政府管理出版業的重要經濟手段，通過對不同的出版企業、不同出版物征收不同的稅率，可以起到調節出版資源配置、引導出版業向著符合國家利益的方向發展的作用。
　　在美國，稅收是美國政府管理出版業的重要手段，政府對出版業實行鼓勵政策。基于美國的稅收體制，美國政府沒有征收增值稅。此外美國政府對非盈利性出版機構，如大學出版社，免征所得稅。政府還對進口與出口圖書、期刊都予以免稅。
　　在日本，沒有增值稅，但須繳納消費稅。為了保護和支持本國出版業，1989年起，政府將書刊銷售稅由5％降到3％，是僅次于零稅率的優惠稅率。鑒于出版物特殊的銷售方式，日本對出版物的稅收，無論是國稅還是地方稅，對因退貨和庫存造成的損失都予以充分考慮。日本政府允許出版社因銷售退貨造成損失時調整利潤率，并對存貨造成的損失減稅或免征。另外，日本對中小出版企業結成的組合有許多稅收方面的扶持措施，對組合采取減免所得稅等優惠措施的同時，在印花稅、事業稅、不動產取得稅、固定資產稅等方面也有減免措施。
　　英國出版業歷史悠久，是當今世界上的圖書出口強國。英國圖書出版商收入的1／3以上來自圖書出口，這些都得益于政府對出版業采取的十分寬松的稅收政策。英國政府對出版物零增值稅政策已有140年的歷史，但對其他商品，則征收17.5％增值稅。其長期的出版物零增值稅政策使英國出版業得到了長期穩定的發展，使英國圖書在歐洲大陸市場上具有很強的競爭力。
　　
　　
　　法國對出版業的稅收也有優惠政策。增值稅方面，一般商品的增值稅率是19.6％，一般圖書可以享有5.5％的優惠增值稅率，但是含有色情、鼓吹暴力內容的圖書、期刊、小冊子等還是采用19.6％的一般商品增值稅率。
　　意大利的出版業稅收政策和法國類似，在增值稅方面，一般圖書可以享受增值稅稅率優惠，同時針對不同的圖書內容采取不同的稅收標準，其國內一般圖書采用4％的特別優惠增值稅率，而包含色情內容的圖書則采用20％的一般商品增值稅率。
　　我國政府對出版業在稅收方面也采取了優惠政策。比如增值稅，我國的增值稅稅率有3檔——基本稅率17％、低稅率13％和零稅率，圖書適用于低增值稅率13％，古舊圖書適用零增值稅率。此外，為了扶持出版業的發展，我國政府于2009年12月19日發布了《關于繼續實行宣傳文化增值稅和營業稅優惠政策的通知》(財稅[2009]147號)，對多種出版物的出版、發行業務實行免征增值稅或對增值稅進行先征后退的稅收政策。
　　2.2　財政補貼政策
　　財政補貼政策是政府為了實現特定的社會目標而向企業提供的無償補助。它可以彌補市場機制不足，調整市場供求結構，從宏觀上協調產業經濟的正常運行。出版業兼具市場性和文化性兩個方面，其文化性對國家的整體發展起著重要作用，但是僅僅靠市場來發展出版業的文化作用是不夠的，比如學術出版。因此，各國政府對于出版業都出臺了財政補貼政策，具體內容如表3。
　　美國政府對出版業進行資助有很多項目，比如“出版物翻譯計劃”，該計劃是對那些向世界推廣美國文化的公司進行資助，美國對出版業的資助和補貼還有一部分是以基金的形式進行的，他們通過基金對出版業提供直接和間接資助，如美國國家科學基金會、國家人文基金會、梅隆基金會、福特基金會等。
　　英國政府對出版業也有直接或者間接的資助。比如外交部下屬的文化委員會每年都會提供150萬一180萬英鎊的圖書推廣費，鼓勵與資助英國出版商的圖書出口活動，積極開拓英國出版物海外市場。此外，政府還對公共文化投入巨資，每年為公共圖書館提供足夠的經費，使公共圖書館的購書額約占國內圖書營業額的1／6，這種政策也間接為出版業提供了幫助，緩解了出版物的銷售壓力。
　　
　　
　　在法國，政府下屬的文化與交流部圖書閱覽司撥出專款成立了
　　“圖書文化基金”，對出版業進行資助。此外，法國政府還設有多種創作補貼，如創作補助費、鼓勵創作費、創作準備費等，以給作者從事創作活動提供必要的資助。為了擴大法國圖書出口和傳播法國文化，法國政府文化與交流部圖書閱覽司還與法國全國出版協會共同出資，專門成立了圖書出口中心，對出口的出版業進行資助。
　　德國政府為了鼓勵出版學術性著作和學者們的創造性，在聯邦研究與技術部領導下的德國研究協會特設一筆“印刷補貼基金”，這筆基金專門補貼給出版社，用于資助學術著作和學術性期刊的出版。該項資金的來源有三個方面，一是政府的撥款，二是受其資助的出版社盈利后返還的基金，三是社會各界的贊助。
　　加拿大政府一直努力資助出版業的發展，并制定了許多行之有效的政策。加拿大聯邦政府每年向“藝術委員會”撥款500萬加元，用以資助加拿大圖書出版業，而對于出版非盈利性的藝術、文學、學術、科學類期刊，聯邦政府和地方政府每年共撥款450萬加元予以補助。1979年制定的《資助加拿大出版業發展計劃》規定，聯邦政府每年投資9700萬加元“加強加拿大圖書出版業的經濟結構”。據不完全統計，從1971年到1999年，加拿大兩級政府用于出版業的資助金額超過23億加元。
　　俄羅斯政府為了扶助本國出版業的發展，制定了《2002－2005年扶持俄羅斯圖書出版業與印刷業發展綱要》和《2001－2005年俄羅斯文化發展規劃》，俄羅斯聯邦新聞出版、廣播電視和大眾傳媒部從《綱要》和《規劃》中獲得的預算撥款是1.085億盧布，其中包括用于實施出版項目的1億盧布和用于基礎設施投資的850萬盧布。另外，預算中用于資助隸屬俄羅斯聯邦新聞出版、廣播電視和大眾傳媒部的出版社的資金是3520萬盧布。
　　中國政府也在財政補貼方面對出版業給予了一貫的支持。比如1991年10月，財政部和新聞出版署聯合發出的《關于建立出版企業發展專項資金的規定》，該專項資金按出版系統當年已繳交所得稅的一定比例提留而成，主要用于專業學術著作、國家重點圖書的出版、書刊印刷廠技術改造和圖書發行網點的建設。國家還建立了民族文字出版專項資金，專門用于對少數民族文字圖書的出版進行補貼。國家商務部、文化部、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署、中國進出口銀行還聯合發表了關于金融支持文化出口的指導意見，對書刊的出口實行財政補貼。
　　3　金融政策
　　金融政策主要是指對政策上需要支持的出版企業從銀行貸款利率和貸款期限兩方面給予一定優惠，提供資金支撐，從而促進出版業的發展。目前，世界各國都對本國出版業實施了積極的信貸政策，提供的支持方式主要是直接向出版企業發放優惠貸款或者由政府出面提供擔保從而為出版企業爭取到優惠的貸款。
　　表4列舉了法國、加拿大、印度、瑞典以及俄羅斯5個國家的出版業信貸政策情況，從貸款的優惠對象、發放貸款的方式、貸款利率以及還款期限等方面進行了簡單介紹。在金融信貸政策方面，法國的做法堪稱典范。法國政府專門成立各種擔保基金會，為申請貸款的出版業者提供擔保，法國的銀行向出版業者發放貸款受政府相關政策的保護，貸款的風險大大減小，銀行有錢可賺自然愿意向出版業發放貸款。法國的幾家主要銀行例如巴黎國民銀行、里昂信貸銀行以及法國對外銀行等，共有15000個辦事處均可直接為出版業提供服務，使出版社有足夠的選擇空間。此外，法國政府還專門通過法國文化部下屬的法國國家圖書中心向獨立書店發放貸款。
　　中國的出版業金融信貸政策優惠傾向于中小學教材的出版發行，以及老少邊窮地區的圖書出版。比如每年由政府出面，保證對新華書店承擔的中小學課本發行和國家常備書目貸款予以保證并實行低息。此外，1991年中國人民銀行還發布《關于民族貿易縣貿易貸款實行優惠利率的通知》，“將新華書店納入國家確定的421個民族貿易縣貿易貸款實行優惠利率的范圍。并規定民族貿易貸款年利率為5.75％，貸款企業可享受2.88％利差的優惠”。
　　4　外貿政策
　　為了促進本國出版業的健康有序發展，在全球一體化的大背景下，各國政府都采取了一定的限制進口、鼓勵出口政策措施，以維護本國出版業利益。主要手段有限制外資進入，關稅壁壘以及政府資助等。
　　4.1　限制外資進入
　　由于與美國接壤及多種族等問題，為了扶持本國文化，抵抗美國文化霸權，加拿大政府十分重視對本國出版業的支持與保護。在政策方面主要有《投資法案》和《版權法案》，分別對外國企業投資與平行進口作出規定：不允許外資在加拿大設立獨資圖書出版社、期刊社、報紙和發行公司：規定文化產品中“加拿大內容”的比例；限制圖書平行進口，保護加拿大出版商和發行商的利益。
　　法國一直以來就很重視本國文化的獨立性，早在關貿總協定烏拉圭回合談判期間就提出了著名的“文化例外”原則，堅持精神文化產品不能列入自由貿易體系，不應像一般商品任其自由流通。此后為了取得更多國家的支持，于2001年將“文化例外”原則改為“文化多樣性”原則，并在2003年的聯合國教科文組織大會上，與加拿大聯合提出制定文化多樣性國際公約的建議，以此來保證各國制定本國文化政策的權利。
　　中國出版業長期處于計劃經濟體制下，市場活力不強，為了保證出版業在加入世貿組織后的持續發展，中國政府也制定了系列的政策措施。在2001年修訂的《出版管理條例》中，明確規定了出版物進口管理制度，對出版物進口單位應具備的條件和審批程序、進口出版物的內容等做出了詳細規定，指出出版物進口單位必須是國有獨資企業。根據2005年的《關于文化領域引進外資的若干意見》與《外商投資產業指導目錄(2007年修訂)》的政策規定，外商被禁止投資從事書報刊的出版、總發行和進口業務：同時《外商投資圖書、報紙、期刊分銷企業管理辦法》中也從注冊資金與經營期限兩方面對外商投資設立批發和零售企業做了更加嚴格的限制。
　　
　　
　　4.2　關稅壁壘
　　關稅是由海關向進出口商品所征收的稅收，通過進出口關稅的調節對本國產業進行保護是各國最直接最普遍的做法，如表5所示。對圖書進出口免征關稅的國家主要有美國、英國、日本、中國等：德國和法國政府對出口的圖書免征增值稅，對進口圖書、期刊征收進口稅；加拿大通常對進口圖書實行免稅，只對某些圖書征收10％的關稅。
　　4.3　鼓勵出口政策
　　在英國，作為政府機構的海外貿易局和半官方機構的英國文化委員會為促進英國圖書出口，每年都會提供大量資金用以補貼圖書出口并進行海外推廣。英國文化委員會還負責協調和資助本國出版商參加各種國際圖書展覽會，同時免費向海外圖書進口公司和圖書館寄發報道英國最新出版情況的《英國圖書新聞》月刊。成立于1896年的英國出版商協會以優化英國出版商的貿易環境為使命，除了為業界提供信息服務外，對推廣圖書海外貿易也做出了很大貢獻。其下設的圖書發展委員會作為出版商協會的國際部，負責組織海外貿易代表團和研討會，組織國際貿易博覽會，提供國際市場情報等。
　　為了普及法語及宣傳本國文化，法國尤其重視圖書出口。政府專門成立了“圖書出口社”負責處理訂數少的海外訂單，并設立了圖書文化基金以對出口圖書提供必要的幫助。政府每年直接或間接為出口圖書提供約1億法郎的補貼，主要用于出口交通補貼、書價補貼，翻譯資助及開展合作出版等業務。同時，法國出版業國際署在圖書閱覽司和外交部的國際合作和開發總局的幫助下，通過組織出版商參加國際書展，為國外的書業人士舉辦培訓，舉辦書展等活動幫助法國出版商進行對外宣傳，擴大法國圖書出口。
　　美國和加拿大也都通過政府資助方式推動圖書海外銷售。美國的“出版物翻譯計劃”通過資助圖書出口的項目和計劃，幫助國外書商翻譯和出版本國圖書，同時還與美國出版商協會密切合作，積極鼓勵和資助美國出版業參與國際圖書博覽會。加拿大的文化遺產部也通過加拿大圖書出口協會對本國出版商進行資助，鼓勵其向海外銷售版權。
　　在中國，由國務院新聞辦公室和新聞出版總署在2006年聯合推動的“中國圖書對外推廣計劃”自實施以來，通過資助翻譯費及出版推廣費用，有效地推動了中國圖書“走出去”，取得了顯著的成績。
　　但相比之下可以看出，國外出版商協會在促進圖書出口方面發揮著重要的橋梁與平臺作用，英國出版商協會的圖書發展委員會，美國出版商協會的國際部，法國出版業國際署都有效推動了圖書出口。而在中國，行業協會及社會力量的作用沒能充分發揮，資助手段較單一，大多是由政府直接進行補貼。另外，由于中國對外圖書推廣計劃與國外相比開始較晚，在推廣手段及運作模式上還未成熟，還需在借鑒外國經驗的基礎上結合本國國情對其進行補充完善。
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