論高校去行政化及其對高校出版社體制改革的影響

　　[摘要]行政化制約了高校的辦學自主權和學術自由，也阻礙了高校出版社體制改革進一步深入。高校去行政化有利于高校出版社人事、勞動、分配制度以及產權制度改革的順利推進。
　　[關鍵詞]高校出版社體制改革去行政化
　　[中圖分類號]G231 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—5853(2011)06—0059—05
　　1、高校行政化的表現及其弊端
　　2010年7月29日，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》正式公布，正式文本將征求意見稿提出的“要逐步取消高校實際存在的行政級別。中的“逐步”二字刪去，可見國家已將高校去行政化提上議事日程，也格外彰顯了改革的決心和力度。
　　通常認為，所謂高校行政化是指行政權力過多地滲入到高校，行政結構、行政運轉機制、行政行為方式等在高校延伸和泛濫，進而使高校成為一個等級森嚴的行政機關。具體來說，高校的行政化問題分為外部和內部。前者在于高校與政府關系下的自主辦學問題，后者在于高校內部的官本位問題。對高校外部來說，行政化表現為高校在國家行政管理序列中具有一定的行政級別，更表現在高校作為政府的行政下屬性組織，其辦學自主權和學術自由受到嚴重制約。對高校內部來說，行政化表現為行政權力主導一切，職能配置、組織建構、決策管理等方面與政府部門極其相似，不僅有官場的結構，還有官場的文化和官場的行事方式，官本位風氣普遍流行。
　　目前，高校行政化已經成為制約高校發展的最大障礙和阻力。其主要弊端有：(1)強化了政府對高校的行政控制，而使高校的獨立精神日益減少。對高校領導的選拔、任命、評價、考核等權力掌握在政府手中，高校領導既是專業領導，更是行政領導。因此，在辦學過程中，高校領導很難做到不唯上是從，主要是按政府部門的文件、指令辦學，很難真正體現學校的歷史和文化，造成高校“千校一面”、專業設置“一窩蜂”的現象，缺乏特色和個性。(2)制約了學術的發展創新，教育質量下降。行政思維辦校，容易導致高校追求近期業績而放棄長遠規劃，注重外延發展而忽視內涵建設。于是，高校辦學行為就成了“政績工程…形象工程”“面子工程”。近年來，高校熱衷于升級，渴求從“二本”到“一本”，再到“211”“985”行列，等等；另有一些專科學校則在努力地“專升本”。為了實現以上目標，一些高校通過給教師下達高指標科研任務而使教師成為。學術民工”，迫使一些學者在科學研究中急功近利，加劇了學術界的浮躁之風：“計劃學術”“量化學術”盛行，造成學術泡沫和學術垃圾；還有很多高校不顧自身實際情況，想方設法增設本科專業、碩士點和博士點。這些做法都嚴重影響到高校的人才培養質量，以至于盡管我們成了世界上博士最多的國家，而學術成就卻依然不敢恭維。(3)增強了高校及其二級部門領導的官員定位和官員意識。目前，我國各公立高校的校長、黨委書記的行政級別從副廳級到副部級不等，以正廳級居多。各高校的二級部門負責人則多為正處級。行政級別既是身份的體現，也是權力的象征。在高校，除了專任教師以外，能夠向更高一級別的行政職務晉升成了很多人的工作目標和主要努力方向。對權力的追逐嚴重敗壞了寧靜質樸、厚德載物的教育本質，學問神圣、人格高潔成為逐漸離我們遠去的話語。甚至，一些專任教師、學者放棄自己的學術研究，走上所謂的行政道路。“學(此處指學術研究)而優則仕”引導了高校的趨官時尚，使“教授競爭處長”成為高校中的普遍現象。眾人對行政權力的追求，又使得高校行政化問題更加嚴重。
　　誠如香港科技大學教授丁學良先生所言，如果中國的大學仍然是“衙門”或“衙門”附屬品的話，中國的大學就沒有希望。高校去行政化的最終目標是實現“教育家辦學、教授治校”，對外是自主辦學，對內是學術自由，讓教師們的創造力和潛能有足夠的展現平臺。這樣，高校才會獲得持續發展，才具有強大的生命力。
　　2、高校出版社體制改革的歷程及難點
　　2.1簡明歷程
　　2007年4月22日至23日，新聞出版總署與教育部在北京聯合召開了“高校出版體制改革試點工作會議”，正式出臺了《高等學校出版體制改革工作實施方案》和《關于高等學校出版社體制改革試點工作的若干意見》，這兩個文件對高校出版社體制改革的指導思想、工作原則、實施步驟等做出了明確規定。確定清華大學出版社、外語教學與研究出版社、中國人民大學出版社等18家高校出版社轉制為企業，東北林業大學出版社實行新的事業單位體制，簡稱“18+1”改革試點。這標志著醞釀已久、爭議頗多的高校出版社體制改革進入實質性階段。經歷了。山雨欲來風滿樓”氤氳中的觀望，也經歷了“只聽樓梯響，不見人下來”狀態下的等待，高校出版社體制改革終于開啟了破冰之旅。
　　其實，在此之前的2006年11月25日，中國大學版協在桂林召開了全國大學出版社體制改革工作研討會。新聞出版總署副署長鄔書林在會議上強調，深化改革是推進高校出版社發展的必由之路，并指出要按照“先試點、后改革”的方法，積極穩妥地推進高校出版社的改革。今天看來，關于高校出版社體制改革，總署當時態度是堅決的，而操作是謹慎的。因本次會議也是作為廣西師范大學出版社建社20周年的系列活動之一，當時與會的高校出版社領導比較多，會議的內容和精神得以在各高校出版社較為廣泛地傳達，故基本上可視為2007年4月北京會議的預備會或日通氣會，在業界稱為“桂林會議”。
　　2008年6月19日，新聞出版總署署長柳斌杰在《人民日報》上發表了《文化體制改革，有路線圖也有時間表》的文章，指出三年內要完成158家中央在京出版社、7家地方出版集團、103家高校出版社的改革。由此，高校出版社的體制改革開始提速，進程明顯加快。至2009年，高校出版社均已啟動體制改革工作，并將在2010年年底之前全部完成。
　　2.2目標與要求
　　按照新聞出版總署和教育部的要求，高校出版社將分成企業體制和事業體制兩類，絕大多數將轉制為企業，嚴格說，本文標題所指和研究對象即是此類出版社，少數可以實行新的事業體制。轉制為企業的，要按照現代企業制度，建立和完善法人治理結構，做到產權清晰、權責明確、管理科學：實行事業體制的，要按照事業體制的新要求規范運行，積極推進人事、收入分配、社會保障制度改革。
　　高校出版社體制改革的具體目標是：(1)培育一批具有雄厚實力、較強競爭力和品牌影響力的大型高校出版企業和以內涵式發展為主的高校出版集團公司；(2)培育一批向“專、精、特”方向發展，在某一圖書領域占有較高市場份額和較強影響力的中小型專業出版企業；(3)培育少量服務意識強、服務質量高、按照新機制運行的高校出版事業單位。對于絕大多數需要轉制成企業的出版社而言，主要應做好以下三個方面的工作：(1)清產核資、資產評估、產權登記等資產處置工作：(2)人員安置工作，按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，對現有事業編制的人員在轉制后，實行企業用人機制，待其退休后，與學校事業編制的教職員工享受同等待遇；(3)建立現代企業制度，建立以股東會、董事會、監事會“三會”為代表的出版企業的法人治理結構，形成各負其責、協調運轉、有效制衡、機制靈活的管理體系。
　　2.3重點與難點
　　根據經濟學理論和高校出版社體制改革的目標任務，我們知道，改革的關鍵是處理好學校與出版社的關系：重點是積極推進勞動制度、人事制度、分配制度改革：核心則是產權制度改革，這也是難點所在。
　　回過頭來看，高校出版社的改革并不徹底，至少速度上是緩慢的。很多出版社還停留在表面，淺嘗輒止，基本上是“換湯不換藥”，有些出版社甚至連“湯”也沒換，只是在形式上完成了工商注冊登記的變更，由“事業單位”變成“企業單位”。現在，一些高校出版社既不像“事業”，也不像“企業”，更不像學術機構，卻又似乎都沾點邊。這些出版社的員工往往感到無所適從，既要完成崗位工作，又要抓緊時間提高學歷或撰寫論文。工作、學歷、職稱、職務似乎都很重要，當它們發生沖突時便難以取舍。高校出版社這種“四不像”現象是改革過程中恚得患失的心態造成的，既期望出版社企業屬性下的快速發展，又貪圖事業屬性下的豐厚福利，甚似齊人之女“欲東家食而西家宿”。如果說這是高校出版社改革過渡期出現的在所難免的現象，那么，我們希望這個時間不要太長。
　　從結果來看，改革尚未給高校出版社帶來勃勃生機，顯然沒有達到新聞出版總署和教育部的預期目標。這并不是說明高校出版社不需要改革或不能改革，恰恰反映了我們的改革還不夠深入，還不到位，還存在思想上的誤區和行動上的懈怠。其主要原因是：(1)思想認識不夠深刻，認為高校出版社只要轉為企業了，就一定能夠得到迅猛發展。其實，創造新體制只是基礎，建立新機制才是關鍵。新體制的建立為高校出版社內部的勞動、人事、分配制度改革掃清了障礙，但要將三項制度改革落到實處，也并非易事，不可能一蹴而就，需要我們努力推進才行。(2)“事業情結”難以割舍，沒有企業意識和創業沖動，在改革的行為上比較遲緩。(3)毋庸諱言，也存在政策方面的因素，例如高校本身的改革沒有同步推進，一些配套措施、辦法還有待完善，等等。另一方面，很多政策被證明行之有效，但操作過程的諸多細節問題依然考驗著我們的智慧。但是，這些我們是可以理解的，因為改革本身就是不斷探索的過程，需要的就是開拓創新。
　　3、高校去行政化對出版社改革的積極意義
　　3.1有助于理順校社關系
　　高校出版社的“轉企改制”(即由“事業單位”轉變為“企業單位”)，其實質可以理解為：首先是高校出版社去行政化的過程，然后是按照現代企業制度的要求完成現代出版企業的創建。
　　現在，校社關系處理得融洽與否已經成為高校出版社能否健康、順利發展的關鍵性因素。校社關系未理順，高校出版社的改革就無從談起。這是因為：(1)高校是各自出版社的主辦單位、出資人，目前仍為全額投資方，是出版社賴以生存和發展的根基。認識到這一點，那種“改制后，出版社與學校就沒什么關系了”的言論就不攻自破。(2)出版社的體制改革需要得到各自高校全方位的支持。故正確對待、處理與學校的關系，讓學校準確了解相關信息和合理訴求，得到學校的理解和支持，是各高校出版在體制改革當中的首要工作，也是關鍵性工作。
　　在行政化體制下，高校在管理出版社過程中的主要問題表現在：(1)學校領導及其有關部門基本上不把出版社當作一個面向市場自主經營的獨立法人，基本上不了解、也不遵循出版工作規律管理自己的出版社，而是作為學校的二級部門來配置干部和安排職工，要求其無條件地服從學校的管理和安排。(2)出版社在人、財、物方面的自主權較少，缺乏獨立的人事權和分配權。學校對出版社的上繳利潤具有隨意性，更注重的是近期目標和既得利益。(3)對出版社領導的遴選和任命采用行政干部選拔的辦法，較少考慮出版社工作的特殊性和專業性，部分出版社社長更換頻繁。對照高校出版社體制改革的目標和要求，我們知道，一名優秀的高校出版社社長應該懂出版，至少懂經濟，理想狀態是出版家或者是經濟學家。但在行政化的高校里，他們的第一身份是學校的中層干部(多為正處級)，常常要服膺于各種行政鎖鏈和行政應酬，很難做到不唯上是從，不能稍有差池。近些年來，那些有思想、有能力、有個性、懂出版、懂經營的高校出版社長在與學校溝通的過程中出現誤會而遭解職的不在少數。實際上，這種誤會有些時候又很難避免。因為一名負責任的社長既要站在學校的角度思考問題，也要為出版社的發展爭取政策：既要努力為學校多繳利潤，又要積極改善員工的工作和生活條件。在與學校溝通的過程中，社長與學校領導并不擁有平等的話語權，如果意見相左，就會被認為沒有站在學校的角度為學校排憂解難(或錦上添花)，而是在為出版社甚至為社長自己爭取利益。誤會如不能及時消除，社長就往往要面臨“下課”的結局。柳斌杰署長曾一針見血地指出：“高校在出版方面對人才的重視在某些時候不如對教學人才的重視
　　·出版行業專業性強，領導要有知識，講政治、懂經營、會管理，人不行馬上就撤下來。”
　　轉企改制促使高校出版社去行政化，如果主管高校能同步去行政化，學校與出版社的關系將變得更為簡單，對出版社的管理也將會變得更加科學。出版社轉制成企業以后，其定位應當是受出資人(即學校)委托，經營國有資產，其核心是確立合理有效的法人治理結構，而非僅僅是一個內設部門或附屬單位。學校對出版社業務和經營狀況的監督將主要體現在監事會中而不是直接干預，出版社將既有經營權，也有決策權，這樣有利于經營效率最大化，也有利于國有資產保值增值。另外，對出版社社長的選拔也會更加注重專業性，只有那些懂得出版、熱愛出版的人方能當此重任，才愿當此重任；而那些追逐行政級別的專任教師、學者將不再因“覬覦”社長的“職位”而放棄學術研究，因為高校去行政化之后，已無所謂的行政道路可走。
　　3.2有利于推進人事、勞動、分配制度改革
　　高校出版社轉企改制的重點工作是要積極推進人事、勞動、分配三項制度改革。梁上啟、段維總結：改制前，高校出版社人事制度死板、勞動關系僵化、分配制度尷尬。改制后，在人事、勞動、分配三項制度方面必須做出相應的改革。實際上，這三項制度的改革又是相輔相成、相互制約、相互促進的，總的目標和落腳點只有一個，即出版社如何吸納人才、使用人才、留住人才的問題。人才資源是現代企業發展的第一要素，松下幸之助有句名言：“企業最好的資產是人。”高校出版社的體制改革說到底是改革生產關系中不適應生產力發展的因素，是對人思想的解放和潛能的激發。
　　《高等學校出版社體制改革工作實施方案》提出，要按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，穩妥處理高校出版社的人事關系。這條原則后來成為各高校出版社勞動、人事制度改革的主要依據。事實上，在行政化的高校里，這種貌似公允、有助穩定的用人方式，產生了一大批身份貴族，既難以激發老員工的創造性，也難以帶動新員工的積極性。
　　“老人”是指從學校轉崗過來的教師或管理崗位上調過來的干部以及逐年錄用的高校畢業生(以2002年以前畢業者為主，因為中國高校1999年開始擴招，2003年，首屆擴招學生畢業，從這一年起，出版社在選用畢業生時大多采用招聘制)。他們都是事業編制，享受國家的基本工資待遇，大多數都有中級以上技術職稱，社領導、部門負責人都有行政級別。“老辦法”指對現有事業編制人員，采取轉企后按企業用工制度，退休后回到學校，由學校負責管理，與同級教職員工享受同等待遇的辦法。在行政化的高校中，出版社對“老人”在薪酬體系上基本實行身份管理，按職務、職稱、工作年限確定薪酬，與工作業績聯系并不緊密。故，在工作中，他們盡管也有任務和目標，也有困難和壓力，但相比較而言，他們更關心的是自己行政職務的升遷和更高一級技術職稱的評定，這才是他們的切身利益。這一點，并沒有因出版社體制改革而發生根本性改變。改制后，出版社的“老人”依然熱衷于搞“科研”，熱衷于考博士，而不是全身心投入到工作中來；在執行上依然熱衷于做“好人”，而不是按現代企業制度辦事。他們都有鐵飯碗的優越感，不會有真正面臨下崗失業的風險，因為即使在將來作為“企業”的出版社發展出現問題，甚至生存不下去了，他們依然可以回到學校而馬上恢復“事業”身份。總之，在行政化的高校中，他們的工作積極性依然不高，潛能沒有得到充分發揮，沒有真正的主人翁意識。
　　“新人”是指出版社各部門因工作需要面向社會招聘的員工，他們大多是2002年以后進社，主要工作在編輯、校對、發行等業務崗位，相對來說，他們進社的時間不長，都比較年輕。現在對他們的管理一般都采用人事代理制。“新辦法”指對現有事業編制以外人員(即“新人”)的醫療、失業、養老、住房等各項社會保險必須嚴格達標。通過做好社會保障等方面的政策銜接，切實維護“新人”的基本利益。“新人”大多工作在一線，處于聽從安排和服從指揮的位置，難以表達自己的真正想法，工作的主動性和個人潛能受到壓制。多數人把工作當作一件任務來完成，基本上沒有長遠的計劃。在行政化的高校中，他們沒有安全感和歸屬感。在薪酬上，對他們也有一定的歧視性，有些待遇如學校工會的福利他們不能享受；即使在社內，同工不同酬的現象依然普遍存在。他們的不穩定性更大，一旦有更好的崗位，則可能立馬“跳槽”。
　　高校去行政化有利于所有員工獲得同等身份，即“社會人”，大家風雨同舟、榮辱與共。在人事、勞動、分配三項制度上，形成全員競爭上崗、層層聘用、以崗定薪、崗變薪變的競爭和管理機制，讓每個員工都有展現才華的平臺，都能在工作中最大程度地實現自我價值，從而促進出版社的發展與騰飛。
　　3.3有利于產權制度改革
　　從理論上講，體制改革的核心和敏感神經就是產權問題。“產權明晰”是現代企業制度的第一要義。體制創新、體制改革首先是經濟關系的創新和改革。馬克思指出：所有制關系是一切經濟關系中最重要的、起決定性作用的關系。不改革產權制度，高校出版社的體制改革就不能深入，就不能順利推進，就不是真正意義的改革。產權制度的改革分兩個層面，首先是產權多元化，即投資主體多元化；其次是產權人格化，亦可稱為期權激勵約束政策。
　　目前，高校依然是各自出版社的唯一出資人，在這種單一的產權結構下，出版社即使成功轉為企業了，也還是一個變相的二級單位，其市場的主體地位依然難以得到有力保障。只有在實行產權多元化的情況下，高校出版社成為多元投資主體，由于各投資主體對本身利益的關注，必然要求出版社的經營對自己的資產負責，這樣有利于高校出版社形成科學規范的公司治理結構。同時，產權多元化還有助于高校出版社以資本為紐帶不斷做大。面對國內出版界愈演愈烈的以聯合、兼并、收購為表象的集團化大潮，高校出版社如果想吸納外圍資金，實現跨地區、跨行業兼并重組，繼而實現集團化，必須要以資本為紐帶。
　　產權制度改革的第二個層面即產權人格化，就是在轉制過程中，逐步讓出版企業的管理者、經營者、骨干人員和達到一定條件的職工享有一定的股權，并以這個產權份額來實現對員工持續而長久的激勵和約束作用，使大家既享有自己創造的財富又承擔投資的風險責任。孟子日“有恒產者有恒心”，產權激勵是對人力資本最有激勵效應的途徑與方法，是推動出版生產力發展的一種邏輯上的必然選擇。
　　產權制度改革是重塑市場主體最核心也是最前沿的內容，不論是實現出版社產權多元化還是產權人格化，都必須過學校這一關；而行政化的高校是遠離市場的，甚至是抵制市場的。所以，即使是轉制成“企業”之后，在行政化的高校中，出版社的職工擁有股權也可能只能是紙上談兵。行政化是隔在學校和市場之間一堵無形而厚重的墻。
　　高校出版社體制改革的目的就是要讓出版社面向市場，中國出版業正處在體制轉變、市場轉向、業態轉型時期，唯一能夠發展高校出版社的也只能是市場。高校的去行政化是將出版社推向市場的巨大力量，促使出版社的體制改革更加迅速、更加徹底，必將給改制后的出版社帶來無限生