北大法學教授沈巋解讀《條例》

　　1月21日，國務院總理溫家寶簽署國務院令公布《國有土地上房屋征收與補償條例》。條例規定自公布之日起施行，2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。
　　作為向全國人大常委會提出審查建議的五位學者之一，北京大學法學院副院長沈巋教授日前就新條例中一些較為引人關注的焦點做了解讀。在他看來，新出臺的國有土地房屋征收補償條例跟其原本倡議變法的初衷還是基本一致的。新條例最重要的意義是“希望能夠（借這個契機）真正地走向公共利益和個人利益的平衡發展，走向利益主體之間的一種和諧”。
　　
　　焦點解讀
　　
　　1.關于征收執行單位
　　修改歷程：第一次征求意見時，仍然規定對于“（被征收人）逾期不申請行政復議也不向人民法院提起行政訴訟、又不履行的，由作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府強制搬遷，或者依法申請人民法院強制搬遷。”
　　第二次征求意見則明確規定，被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。最終條例采用第二稿意見。
　　解讀：沈巋認為，征求意見二稿中有關強制拆遷部分的條例設計較之一稿更加合理。根據二次征求意見稿，強拆的權利沒有給予行政機關本身，而是要向法院申請進行強制拆遷。法院可以對政府作出的征收補償決定進行審查，如果認為政府的征收補償決定明顯違法，根據現行的行政訴訟法及最高人民法院的司法解釋，法院可以裁定不予執行，即不予拆遷。
　　針對部分市民提出的“雖然征求意見稿從條例中取消了行政強拆的內容，但法院很有可能在裁決是否強拆時會受政府影響”的質疑，沈巋表示，司法拆遷至少在理論和程序上保證了法院要對行政決定的房屋征收有一個審查過程。
　　
　　2. 舊城改建征收程序
　　修改歷程：危舊房改造征收的程序經歷了反復。第一次征求意見時，草案規定了90%以上被征收人同意進行危舊房改造的，縣級以上地方政府方可作出房屋征收決定；未達到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。
　　對于補償方案的通過亦作出了限定：因危舊房改造的需要征收房屋的，補償方案在報縣級以上地方政府批準前，還應當征得三分之二以上被征收人的同意。
　　在第二次征求意見時，上述規定被刪除。
　　目前條例采取了折衷方案：因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。
　　解讀：沈巋認為，學者們此前就舊城改建提過三分之二同意的建議，但他也認為這確實很難確定。比如某塊地方大部分人的征收問題都解決了，剩下幾戶，這時三分之二怎么確定？現在條例規定的“多數”可能51%就算過了。
　　對于聽證會的引入，沈巋介紹亦曾就什么情況開聽證會提過建議。當時建議30戶不同意就可以開聽證會，但這也很難實現。如果征收一棟樓，而這一棟樓只有30戶，那就意味著要開聽證會。目前這種相對模糊的“多數”規定有合理之處，如果要征收100戶的房屋，只要有51戶有不同意見，就要組織聽證會，而且要修改方案。
　　
　　3. 征收房屋的補償搬遷順序
　　修改歷程：兩次征求意見稿中，都沒有明確規定“先補償，后搬遷”的原則，目前條例則明確“實施房屋征收應當先補償、后搬遷”。
　　二次征求意見稿中，僅在司法強拆中有所涉及，“申請法院強制執行前，房屋征收部門應當按照補償決定，對被征收人先予貨幣補償或者提供產權調換房屋、周轉用房。”
　　解讀：沈巋解釋，目前的規定意味著無論是自愿搬遷還是強執搬遷，其前提都是必須補償到位，相比二次征求意見稿覆蓋范圍更大。
　　此外，條例增加了“作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用”的規定。對此，沈巋表示，原來拆遷補償款大部分出自建設單位，而不是政府，但建設單位申請拆遷許可證時也要提供金融機構補償款的證明；現在征收由政府替代了建設單位，政府也需滿足這個要求，以保證在搬遷前補償到位。
　　4. 房地產價格評估機構的選擇
　　
　　修改歷程：房地產價格評估機構的選定也經歷了反復。第一次征求意見稿曾規定，“房地產價格評估機構，由被征收人以投票、抽簽等方式確定。”第二次征求意見稿則刪除了上述規定，代之以“房地產價格評估機構由被征收人選定。被征收人選定房地產價格評估機構的具體辦法由市、縣級人民政府規定。”
　　最終的條例則為，“房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。”
　　解讀：沈巋表示，條例提供了選定評估機構方法的優先次序。征求意見稿的規定會面臨如果每個人都去找評估機構的問題，這會造成評估周期拉長，對征收不利，也有可能造成評估結論的差異越來越大的問題。
　　協商選定意味著多數人選定一兩個比較統一的機構，評估周期不會很長，結論基本上能保持一致，并規定了多數決定、隨機的方式，是為了保證評估機構的選定不要太個體化。
　　
　　5. 公共利益界定范圍
　　修改歷程：公共利益的界定一直是立法難點。征收條例采取了列舉的方式界定公共利益，兩次的征求意見稿中，都規定了國家機關辦公用房建設的需要屬于公共利益，但不少人對此有不同意見。目前條例刪除了這一規定，并增加了“外交需要”為公共利益。
　　解讀：沈巋表示，國家機關辦公用房建設用地的性質是符合公共利益的；如果說這不是公共利益，將難以從理論上討論。“如果這都不是公共利益，政府怎么辦公？政府存在的假定就是公共利益，怎么能說他是個人利益而不是公共利益。”
　　他并不認為刪除這一規定意味著否認了國家機關辦公用房建設用地屬于公共利益，而是意味著這種需要不通過征收完成，將通過協商、談判完成。實際上政府收縮了自己的權力，某種程度上也是向民意妥協。他結合該條的兜底條款認為，不排除將來法律把這種情形列入公共利益的可能。