土地財政\\地方財政融資平臺與規(guī)則

　　無論是稅、費(fèi)、土地轉(zhuǎn)讓收入、信貸資金，還是其他負(fù)債、直接經(jīng)營利潤，所有這些收入的支出本身對于地方政府官員都是巨大的正向激勵或者利益。正因?yàn)榇嬖谶@樣的正向激勵或者利益，城市政府有著巨大的動機(jī)壓低從農(nóng)民手中征地的價格，提高其出讓價格。
　　被嚴(yán)重低估的“土地財政”
　　目前我國政府每年公布地方國有土地有償出讓收入和支出規(guī)模。這些數(shù)據(jù)已經(jīng)全部納入了地方政府性基金預(yù)算管理。根據(jù)財政部的統(tǒng)計資料，2009年，在上述18335億元政府性基金收入中，我們地方政府國有土地使用權(quán)出讓收入入庫額約為14239億元，土地出讓簽訂合同總價款為15910.2億元。實(shí)際上，后一數(shù)據(jù)才是我國真正的地方國有土地使用權(quán)出讓收入。
　　財政部公開的地方政府國有土地出讓收入實(shí)際支出為12327.1億元，其支出結(jié)構(gòu)為：用于征地拆遷、補(bǔ)償以及補(bǔ)貼被征地農(nóng)民的支出是5180億元；用于土地開發(fā)支出1430億元；用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)433億元；用于城市建設(shè)支出3341億元；用于土地整理以及耕地開發(fā)支出478億元；用于廉租住房建設(shè)以及一些改制國有企業(yè)土地收入用于職工安置等支出1378億元。
　　這樣看來，征地、土地開發(fā)、土地整理、耕地開發(fā)的支出屬于與征地直接相關(guān)費(fèi)用，合計7088億元，占57.5%。此外，部分用于廉租住房建設(shè)的支出，一些改制國有企業(yè)土地收入用于職工安置的支出也屬于與征地直接相關(guān)費(fèi)用。而用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)支出合計3774億元，占36.1%。
　　上述地方政府國有土地出讓收入及其支出規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)反映不了我國地方政府“土地財政”的實(shí)際規(guī)模。“土地財政”實(shí)際規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方國有土地出讓收入基金規(guī)模的原因很多。
　　原因之一是，土地從征收到出讓，存在著很多中間環(huán)節(jié)，地方政府為整個投入產(chǎn)出鏈投放大量的資金成本，然后最終獲取土地出讓總收入。上述國有土地出讓收入只不過是土地出讓總收入中的一小塊，屬于凈收益。土地出讓總收入與凈收益的差，屬于地方政府的投入成本，可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于凈收益本身。由于地方政府直接負(fù)責(zé)投融資，很多資金從其左口袋進(jìn)、右口袋出，本身就成為官員部門和個人利益之所在。
　　原因之二是，除了正常的土地轉(zhuǎn)讓收入之外，地方政府還可獲得其他多種相關(guān)收入。“土地滾動開發(fā)”過程中，在第一輪，地方政府在對某一地塊進(jìn)行征收和開發(fā)規(guī)劃之初，該地塊和周邊房地產(chǎn)就往往開始上揚(yáng)，這是因?yàn)檎奈磥砘A(chǔ)設(shè)施投入和其他投入將資本化到這些房地產(chǎn)，導(dǎo)致其增值。隨著這些房地產(chǎn)的增值，政府的稅、費(fèi)收入也隨著上升。反映在市場上，房地產(chǎn)價格上升，其中包含了大量的政府稅費(fèi)收入。政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入和其他投入越多，這些投入資本化到房地產(chǎn)的程度越高，政府的稅費(fèi)收入也越高。更有甚者，城市投資公司和一些房地產(chǎn)開發(fā)公司本身就為地方政府所掌控，因此地方政府還可以從這些公司的直接投資和開發(fā)中獲益。其后，地方政府將獲得的部分稅、費(fèi)和利潤收入，外加新債收入，又投入到土地征收、開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施投入，從而進(jìn)入下一輪的“土地滾動開發(fā)”。
　　原因之三是，城市開發(fā)的結(jié)果，還帶來更多的外來投資和繁榮，由此帶來更多的地方政府稅費(fèi)收入。
　　從上面原因分析可以看出，無論是稅、費(fèi)、土地轉(zhuǎn)讓收入、信貸資金，還是其他負(fù)債、直接經(jīng)營利潤，所有這些收入的支出本身對于地方政府官員都是巨大的正向激勵或者利益。
　　正因?yàn)榇嬖谶@樣的正向激勵或者利益，城市政府有著巨大的動機(jī)壓低從農(nóng)民手中征地的價格，提高其出讓價格。此外，征地定價權(quán)統(tǒng)一集中在城市政府手里，無論定價高于還是低于尚待發(fā)現(xiàn)的公平市場價，農(nóng)民往往不會將它當(dāng)作公平交易，而是視為“強(qiáng)買強(qiáng)賣”。
　　
　　地方投融資平臺的是非功過
　　“土地財政”和地方投融資平臺在具體運(yùn)作上往往互為助推器。根據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計，2009年末我國地方政府融資平臺債務(wù)余額約達(dá)7.38萬億元，新增債務(wù)余額估計4萬億元，僅利息每年就要支付5000多億元。這只是保守的估計，因?yàn)樯鲜鰯?shù)據(jù)估計主要反映地方政府從銀行信用社借入貸款余額的規(guī)模。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，許多地方政府投資工程在施工之后都是留有待清償尾款的。尾款的金額有時能夠達(dá)到項(xiàng)目總費(fèi)用的30%左右。此外，一些學(xué)校與醫(yī)院，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也向民間借貸。算上所有這些應(yīng)付和負(fù)債，地方政府債務(wù)余額估計要大于這一數(shù)字。這些債務(wù)支出直接導(dǎo)致地方政府的消費(fèi)和投資支出的增加，尤其是投資支出的增加。投資支出的一部分直接構(gòu)成“土地財政”。此外，多數(shù)貸款債務(wù)依賴地方政府提供擔(dān)保或者“土地財政”抵押。
　　2010年，我國政府頻頻出臺政策措施，對房地產(chǎn)市場價格進(jìn)行打壓。與此相應(yīng)，房地產(chǎn)商的資金流趨于緊張，影響到許多地方的“土地財政”的運(yùn)行，從而也影響到銀行系統(tǒng)對許多地方政府融資平臺信用狀況的信心。
　　我國地方投融資平臺公司的功勞不可扼殺。首先是這些公司確實(shí)為各地政府融資了大量的資金，短期內(nèi)建成了大量的基礎(chǔ)設(shè)施和其他項(xiàng)目。部分歸功于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)不足、拆遷成本較低，政府可以低成本運(yùn)作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。其次是地方政府用金融運(yùn)作方式，完成依靠財政投入不能完成的基礎(chǔ)設(shè)施工程，使得地方百姓提前受益，而且惠及后代。但是，地方投融資平臺還有很多過失之處。一是一些項(xiàng)目管理存在低效率運(yùn)作和腐敗問題，缺乏地方民主決策、管理和監(jiān)督的政府項(xiàng)目，腐敗也往往難以避免。
　　二是地方投融資平臺只負(fù)責(zé)籌資，不負(fù)責(zé)還貸，這一投融資主體與還貸主體的分離造成地方財政風(fēng)險控制差。目前地方政府總體的財政風(fēng)險過大。地方政府投融資平臺本身債臺高筑，杠桿率過高，再加上“土地財政”運(yùn)行受到房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的影響，地方融資平臺違約風(fēng)險陡增。
　　三是在當(dāng)前的地方威權(quán)體制下，地方投融資主要為那些政績工程和面子工程融資，而不一定是真正的民意優(yōu)先工程，這也意味著資金不一定得到最優(yōu)配置，而是容易朝著社會回報率較低的工程上。地方政府投融資往往會集中在短期見效快的項(xiàng)目上，而不是長期才能見效的項(xiàng)目上，這與地方政府負(fù)責(zé)官員的任期（一般為5年）有關(guān)。
　　四是地方政府負(fù)責(zé)官員任期短，缺乏地方財政民主約束，往往造成地方政府過度負(fù)債。地方政府官員在當(dāng)前體制下，由于沒有地方財政民主體制約束，只要上級政府允許、默許、慫恿，一般有著愿意在任期內(nèi)多舉債以多出政績的沖動，而不需要承擔(dān)還債責(zé)任。
　　五是一屆地方政府過度負(fù)債，對后續(xù)幾屆政府不公正，造成政府的代際不公，因?yàn)檫€債的任務(wù)則要落在后一屆政府及本地百姓身上。
　　六是地方投融資涉及很多地方政府的違法擔(dān)保，也就是地方政府執(zhí)法犯法。
　　
　　用規(guī)則解決問題
　　土地財政問題和地方政府投融資平臺問題觸及很多我國的深層問題。需要確立一系列的規(guī)則來解決這些問題。
　　需要允許地方政府負(fù)債，但同時確立一整套規(guī)則。法律規(guī)定地方政府每年要做到收支平衡，不得列支赤字。但是實(shí)際上地方政府負(fù)債現(xiàn)象廣泛存在，法律是無法禁止的。地方政府基礎(chǔ)設(shè)施工程，如果屬于收益性工程，未來會有較大的收益流，禁止地方政府負(fù)債則更是于理不通。如果允許地方政府負(fù)債，則要確立一些規(guī)則。
　　地方政府或者地方政府公司的職能必須是明文列舉的，地方政府公司的設(shè)立原則上禁止，作為例外可以允許，但需要省級政府對之進(jìn)行合規(guī)性審查。我國法律并沒有禁止地方政府通過開設(shè)地方投融資平臺公司負(fù)責(zé)投融資，也沒有禁止地方政府直接開設(shè)其他形式的公司搞經(jīng)營，造成了地方政府公司泛濫，擠出私人部門的企業(yè)投融資和經(jīng)營。
　　
　　建立獨(dú)立的房地產(chǎn)價值評估體系，發(fā)展獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)，按照房地產(chǎn)市場價值補(bǔ)償，輔之以部分“增值歸公”，促進(jìn)社會公平。我國的土地征收補(bǔ)償條例的補(bǔ)償不是根據(jù)土地市場價值補(bǔ)償，更不是在其后依據(jù)土地增值至少部分歸公原則從中收走歸公的那部分地價，而是只按被征收土地的使用權(quán)年限和原用途給予補(bǔ)償，這使得征地法規(guī)作為“天條”本身就明顯缺乏公平性和合理性。我國缺乏獨(dú)立的土地價值評估機(jī)構(gòu)，使得政府自行出臺的任何土地價值評估結(jié)果或者政府指定評估機(jī)構(gòu)的土地價值評估結(jié)果（無論高于還是低于市場價值）同樣缺乏其公平性和合理性。
　　地方政府的治理必須結(jié)合以地方財政民主制度的運(yùn)行，建立和完善地方財政民主體制勢在必行。無論是“土地財政”的背后，還是地方政府投融資平臺之后，均存在地方層面公民權(quán) 利保護(hù)不足和地方財政民主制度缺失問題。首先，地方政府的債務(wù)預(yù)算沒有進(jìn)入地方公民及其代表機(jī)構(gòu)的審議和監(jiān)督程序；其次，本級地方政府只有大量負(fù)債和融資 的激勵，而沒有大量償還債務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，因而實(shí)際上把債務(wù)負(fù)擔(dān)9Xssr6U0eN7EduinF0VtAtLVbhp1AplXeNmaW43zMH4=轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)氐墓窈拖乱粚谜６乱粚谜矔扇⊥瑯拥男袨椋斐梢环N惡性循環(huán)，最終 的債務(wù)負(fù)擔(dān)仍然需要地方公民來承擔(dān)。
　　總之，若要解決目前的“土地財政”和地方投融資平臺問題，需要切實(shí)落實(shí)個人權(quán)利本位原則、政府權(quán)力的授予原則、政府事權(quán)的輔助性原則、民主財政原則。需要地方民眾對地方財權(quán)和地方事務(wù)實(shí)行自治管理和民主管理。這種地方政治體制改革和財政體制改革仍然任重而道遠(yuǎn)。
　　（本文作者系中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、研究生院教授。本文由天則經(jīng)濟(jì)研究所提供）
　　鏈 接
　　土地財政，是指地方政府主要靠征收、儲備和出售土地和其他進(jìn)一步的“土地滾動開發(fā)”手段獲得財政收入和其他城市經(jīng)營所得，以維持地方政府的“吃飯財政”和“建設(shè)財政”運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，土地財政常常被稱為地方政府的“第二財政”。
　　地方政府國有土地出