園區經濟如何破解“兩難”困境

　　編者按：在當前各地紛紛建立開發區，以求推動經濟快速增長的大背景下，有關開發區用地的種種矛盾也隨之凸顯出來——土地資源緊張、違規用地頻發、征地拆遷困難等等不一而足。如何解決這些問題，湖南省寧鄉經濟開發區給出了一些解決之道。這個剛剛獲批不久的國家級經開區在節約土地、安置失地農民方面做出了不少成功探索，湖南省國土資源廳于近期對此進行專題調研，深入解析了“寧鄉模式”的成功之道。
　　
　　開發區經濟發展是工業經濟的重要增長極，是產業聚集的重要平臺。湖南省開發區以約占全省千分之三的土地，吸納了全省1/3左右的外資，創造了全省約1/2的外貿出口額、1/3的工業增加值。開發區每年用地量占全省用地總量的1/4，既是用地大戶，又是開展節約用地的前沿陣地。
　　湖南省寧鄉經濟開發區提高用地準入門檻，防止跑馬圈地，變盲目招商為高規格選商，變外延粗放為內涵挖潛。2010年，寧鄉經開區在不足縣域面積千分之二的土地上，創造了縣域經濟三分之一的工業總產值和財政收入，其單位工業產值達45.9億元/平方公里。寧鄉經開區節約集約用地的作法為開發園區破“兩難”、促發展提供了很好的范例。
　　
　　“五個不簽”防跑馬圈地
　　開發區成立之初，由于基礎設施建設滯后、區位條件欠優、啟動資金缺乏等因素的制約，來此投資創業者寥若晨星。因此，經開區在招商引資上曾一度饑不擇食，不管項目優劣，撿到籃里就是菜。有的投資者利用園區迫切招商引資的愿望，趁機跑馬圈地。結果是幾年下來，園區寶貴的土地資源被一些劣質項目大量擠占，而許多有發展前景、有市場潛力的優質項目往往因土地資源緊缺難以落地。
　　2006年，開發區的決策者們痛定思痛，決定改盲目招商為高標準選商，在招商引資中明確了“五個不簽”，即投資規模少于2000萬元，畝均投資強度低于150萬元的不簽；有圈地嫌疑的不簽；年度內不能實現固定資產投入的不簽；項目不符合環保要求的不簽；缺少科技含量的不簽。
　　為把“五個不簽”落到實處，經開區將目標放在了兩道關卡上。
　　一是項目評估關。從2009年起，開發區與湖南省權威咨詢公司——湖南友誼信用評估有限公司建立戰略合作關系，創建招商項目評估機制，由同行業專家、中介咨詢機構、園區招商部門和管委會班子四方組成評估組，對需入園項目的用地規模、效益、環保及行業地位等要素進行全面綜合評估，形成的評估報告作為決定項目是否入園的重要依據，以防范招商項目跑馬圈地及可能出現的官員尋租現象。
　　2010年，經開區頒布了《寧鄉經濟開發區項目準入條件規定》，對入園項目的用地規模、注冊資金、單位產值能耗、環保標準、綠化率、容積率以及節能設備和工藝作了詳細規定。所有入園項目，不管企業大小，都必須經過評估才能落戶園區。即便是世界排位500強的聯合利華、東洋鋁業等都也要經過評估才能入園。
　　2009年有一個收益較好的管業項目欲落戶園區，投產后每年可產生2000萬元的稅收，投資商提出要400畝土地。經評估論證，同類產品同等規模的投資只需200畝土地。幾經協商投資方仍執意要求提供400畝土地才肯落戶園區。為節約土地，開發區的決策者們忍痛割愛，拒絕了該項目入園。評估決策機制實施以來，園區擬引進的15個項目中，有3個項目被拒簽，初步統計節約土地300多畝。
　　此外，還有一個“合同約定關”。對已經引進的項目，為確保其按時開工建設和節約集約用地，開發區專門出臺了《工業項目投資合同若干規定》，對入園項目的投資強度、稅收貢獻、建筑密度和容積率、違約處理以及退出機制等作了進一步的明確要求，有效規范了履約行為，提高了合同履約率。通過提高項目入園準入門檻和高標準選商，園區涌現出一批節約集約用地典型企業。2010年，馬克菲爾在不足20畝的土地上，創造稅收800萬元；加加集團在50畝的土地上，創造出稅收1億元。
　　
　　“四個集中”拓寬用地空間
　　最初入園的項目主要是在園區主干道兩側“插花式”選址，開發不成片、布局不集中、產業不集聚、用地不集約。2006年，園區針對上述問題，按照統一規劃、統一布局、統一配套、統一建設的原則，強力推行“四個集中”：集中配套設施建設、集中生活設施建設、集中標準廠房建設、集中安置住宅建設。
　　為實現“四個集中”，開發區堅持對園區進行科學規劃，引導產業聚集。嚴格按照土地利用總體規劃，實行“成片開發、成片配套、成片建設”，結合園區產業布局，相繼規劃了“食品產業園”、“文化創意產業園”等專業園區，積極引導產業集聚，實現集群發展，形成了機電、食品、服飾、建材等四大主導產業。同時科學把握土地供應時序，提高土地節約集約利用水平。
　　此外，園區內還堅持集中建設，實現資源共享。集中配套設施建設。園區整改升級供電、供水、排污等線路，實行園區供電、供水、供熱統一配送和管理。如園區有80多家企業需要供熱用于產品的發酵、烘干等，如分散建設每個企業需要土地5畝左右，僅煙囪就達80多個。園區引進天寧熱電有限公司實行集中統一供熱，僅需土地80多畝，整個園區只有一個不冒煙的煙囪，既節地又環保，比分散單獨建設鍋爐房節約土地200多畝，每年節約用煤9萬多噸，減少廢氣排放15萬噸。集中生活設施建設。園區建設了員工住宅小區、小學、技校、文體中心、農貿市場等生活服務設施，比企業自行建設至少節約用地近100畝。
　　寧鄉經開區還堅持集中建設標準廠房和安置住宅建設。已建成多層標準廠房8棟1.6萬平方米，可容納、孵化高新企業12家以上，實現工業產值2億元以上。在2008年4月長沙市新征地拆遷補償安置政策出臺前，經開區對拆遷戶進行統一規劃、統一集中安置，建設失地農民中心村，安置900余戶3442人，共計安置用地283.9畝，而原來一家一戶單獨安置需要土地619.5畝，集中安置減少用地335.6畝。
　　
　　實現用地“有進有出”
　　2009年，園區開展了產業普查活動，對投產企業按龍頭型、骨干型、成長型、整改型、淘汰型五級分類標準，分別落實扶植、整改、淘汰等措施。特別是對普查過程中清理出來的破產、倒閉企業以及閑置低效利用土地，建立企業用地退出機制。
　　退出機制主要采取三種處置方式：
　　一是借雞生蛋。為扶持雖遭遇經營危機但具有發展前景的傳統優勢企業擺脫困境，園區引導有用地需求的高品質中小企業租賃其空閑廠房，實現風險轉移。如恒豐實業占地120余畝，建設標準廠房面積近8萬平方米，在公司資金鏈斷裂、面臨關門停產境地時，園區引進鑫匯塑膠、格林沃特生物等5家中小企業租賃其標準廠房生產，目前五家租賃企業均不斷壯大，發展態勢良好。
　　二是騰籠換鳥。對閑置土地以及利用率不高的土地，園區促使其向第三方轉讓。某機械項目由于投資方無力償還工程承包費用，嚴重違反投資合同約定的相關條款。在終止了該投資合同后，經開區引進湖南倍康衛生用品項目進入該地塊，充分發揮了土地的最大效益。
　　三是依法回購。對于不按合同約定造成土地閑置的項目，園區依法收回或收購，進行二次招商。某新材料項目簽約后因實力極差，建設進度及投入要求與合同約定差距很大，造成項目用地長年閑置。園區通過司法途徑，依法解除了該投資合同并收回項目用地，通過二次招商引進一家新企業。近年來，園區累計依法終止、調整投資合同28起，盤活項目閑置用地968.53畝。
　　
　　妥善安置失地農民
　　近年來，征地拆遷工作被稱為天下第一難事，一個最重要的原因就是被征地農民的利益難保障。寧鄉經開區在征地拆遷過程中始終堅持和諧共贏的理念，把被征地農民的利益放在第一位。自園區成立以來，一直堅持把園區最好的地段用于安置被征地農民，使他們能夠安居樂業。
　　幾年來，園區共征地上萬畝，卻沒有出現一起上訪事件。他們始終堅持了兩個原則：
　　一是讓失地農民“住得更好”。園區始終堅持“以安置促拆遷、先安置后拆遷”的原則，制訂了《寧鄉經開區拆遷戶安置相關規定》等規范性文件，完善了水平安置工作機制。園區把最中心、最繁華的地塊用于安置被征地農民，并決定在失地農民中心村附近興建全省首條“失地農民步行街”，讓失地農民有“入則寧靜，出則繁華”的感覺。無論是去企業上班，還是自謀營生，交通都非常便利。2010年12月園區完成了第一次水平安置房分配工作，首次分配安置住房120余套，安置拆遷農民60余戶，被安置戶滿意度非常高。
　　二是讓失地農民“掙得更多”。園區制定了《促進園區失地農民再就業工作方案》，成立了農民就業指導服務中心，建立失地農民就業臺賬，聯合園區企業定期組織免費培訓，確保失地農民失地不失業，在家門口就可以打工，暢通農民就業渠道；拓寬失地農民就業門路，將園區小型工程交由當地政府，統籌組織當地群眾參加建設；指導失地農民合理安排、集中使用征地安置補償款，以土地股金方式讓農民自愿入股，參與分紅，使失地農民有長期穩定的收入來源。設立園區失地農民特困基金，及時救濟家庭困難的失地農民，保障他們的基本生活。
　　此外，經開區還堅持創新征拆模式，讓拆遷成本更低。在依法依規依程序開展征拆工作的同時，園區還創新了成片、成建制征拆模式，以降低征拆成本，提高征拆效率。零星征地對水系、道路等有一定的破壞作用，成片征地節約了因破壞水系導致的水田經濟作物賠償約1200元/畝·年、混凝土道路重修成本約10萬元/公里，還減少了與村民的摩擦和糾紛。降低的這些成本又反饋給失地農民，贏得了他們的理解、支持、配合，使拆遷工作更加順利。
　　幾年來，園區和諧共贏的理念及一系列以民為本的舉措營造了良好發展環境，獲得了各界的高度肯定。2007年寧鄉經濟開發區成為全省唯一的“全國模范勞動關系和諧工業園區”，2010年成為湖南省文明單位，榮獲全省首家“平安園區”稱號。
　　（本文作者系湖南省國土資源廳黨組書記、廳長）