成都新規(guī):“地票”不再是“門票”

　　地票緣起
　　成都和重慶，分別以地票交易市場(chǎng)的制度創(chuàng)新，使得農(nóng)村建設(shè)用地可以“飛”到城市。
　　
　　“地票”，是在我國(guó)現(xiàn)行的城市與農(nóng)村土地雙軌制度之下，尋求破解城市用地緊張、城鄉(xiāng)差距加大的一種土地改革試驗(yàn)。通過(guò)農(nóng)民集中居住等方式，省出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾之后，可以成為虛擬的建設(shè)用地指標(biāo)，“飛”到城市，增加城市的建設(shè)用地。這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)叫“增減掛鉤”，其中的建設(shè)用地指標(biāo)俗稱“地票”。
　　2009年和2010年，作為國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)的重慶和成都，先后開(kāi)始嘗試地票交易。
　　農(nóng)村減一分建設(shè)用地，城市增一分建設(shè)用地，這項(xiàng)“增減掛鉤”試點(diǎn)政策是“地票”的制度基礎(chǔ)。該政策并不為成渝獨(dú)有，不過(guò)通常的“增減掛鉤”只能限定在縣域范圍內(nèi)，仍然緩解不了城市建設(shè)用地緊張。而成渝，卻分別以地票交易市場(chǎng)的制度創(chuàng)新，使得農(nóng)村建設(shè)用地可以“飛”到城市。
　　重慶在2009年首先申請(qǐng)到了地票試點(diǎn)，試圖突破增減范圍；而成都最初是因地震重建而破例被允許在全市范圍增減掛鉤，在這項(xiàng)為期3年的特殊政策于2010年年底到期時(shí)，成都也推出了“地票”制度——盡管成都國(guó)土局辦公室主任反復(fù)強(qiáng)調(diào)“我們成都不叫地票，而是叫建設(shè)用地指標(biāo)”，人們依然愿意將其稱為“地票”。
　　
　　平靜，火爆，平靜
　　土地鏈條是：要拿地，先拿票；要拿票，要么自己整理，要么拍賣，要么繳納保證金。當(dāng)繳納保證金的路被堵死后，與麻煩的土地整理相比，拍地票成為了更多人的選擇。
　　
　　在交易設(shè)計(jì)上，成都大膽跟國(guó)有土地招拍掛掛上了鉤——“持票準(zhǔn)入”，要拍地，先拿票，“地票”成了國(guó)有土地拍賣的一張“門票”。
　　當(dāng)時(shí)，企業(yè)獲取地票的方式有三種：參加拍賣，自己整理，甚至可以交一筆15萬(wàn)/畝的保證金。絕大多數(shù)的開(kāi)發(fā)商都選擇了繳納保證金的方式，愿意參加地票拍賣的并不多。
　　2010年8月12日的第一單交易十分平靜，只有國(guó)資背景的成都興城投資和四川新華發(fā)行集團(tuán)兩家參與，最終興城投資以15.2萬(wàn)元/畝拿下了浦江縣800多畝建設(shè)用地指標(biāo)。這種交易活躍度與重慶相仿。成立了一年多的重慶農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，一共開(kāi)過(guò)11場(chǎng)地票拍賣會(huì)，平均成交價(jià)10萬(wàn)/畝。
　　不過(guò)，成都對(duì)這種交易活躍度并不滿意，他們希望社會(huì)資金能更踴躍地進(jìn)入土地市場(chǎng)。
　　從2007年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開(kāi)始，成都就不斷向農(nóng)村投入大量資金，2007年是117億元（占當(dāng)年財(cái)政收入近1/6），之后一年高過(guò)一年，資金量之大已讓成都政府感到壓力，政府迫切需要社會(huì)資金的進(jìn)入——這也正是地票交易制度設(shè)計(jì)的初衷之一。
　　如何能讓交易更為活躍？2010年11月，開(kāi)發(fā)商們發(fā)現(xiàn)，最方便、成本也最低的保證金獲取地票的方式被取消了。于是，土地鏈條就變成了：要拿地，先拿票；要拿票，要么自己整理，要么拍賣——與麻煩的土地整理相比，拍賣成為了更多人的選擇。
　　2010年12月17日成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的第二次地票拍賣，便出現(xiàn)了戲劇性的一幕。2000畝建設(shè)用地指標(biāo)，得到了100多家開(kāi)發(fā)商的追捧。從起始價(jià)15萬(wàn)元/畝，一路飚高到92萬(wàn)元/畝，平均 72萬(wàn)元/畝。如果拿5月9日的土地拍賣價(jià)相對(duì)比，光是指標(biāo)的價(jià)格就相當(dāng)于土地成本的至少三分之一。這次地票拍賣的結(jié)果，超出了政府、專家、企業(yè)、媒體各方的估計(jì)。
　　當(dāng)天晚上，被專門邀請(qǐng)到現(xiàn)場(chǎng)的記者，又紛紛接到了“暫時(shí)先不報(bào)道”的要求。即便如此，上層還是被驚動(dòng)了。一周之后，國(guó)土資源部調(diào)研組巡視員張婉麗一行7人到成都市國(guó)土資源局，對(duì)成都的“地票”交易制度以及農(nóng)村土地綜合整治機(jī)制進(jìn)行調(diào)研。十天后，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心發(fā)出公告，暫停原計(jì)劃于第二天開(kāi)拍的3000畝地票拍賣。
　　“成都的地票制度必然修正和完善。它大膽地有些魯莽，必然回歸理性?！币患掖笮偷禺a(chǎn)公司的內(nèi)部研究報(bào)告在拍出“天價(jià)”地票后果斷預(yù)測(cè)。
　　4個(gè)月之后，2011年4月13日，成都市國(guó)土資源局發(fā)布了新的《關(guān)于完善建設(shè)用地指標(biāo)交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)施意見(jiàn)》，意味著地票交易重啟。據(jù)成都市國(guó)土資源局介紹，新規(guī)則下，地票不拍了，就在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所里，“常態(tài)掛牌”。
　　
　　“地票”不再是“門票”
　　“持證準(zhǔn)入”變成“持證準(zhǔn)用”，是修正后的交易規(guī)則與之前最大的區(qū)別。一字之差，要想拍地，你需要有地票，但不一定要先有，也不一定非要拍賣，只要拍地后有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)相匹配即可。
　　
　　“那時(shí)候不得不搶?！背啥家患冶镜亻_(kāi)發(fā)商的營(yíng)銷總監(jiān)告訴記者。因?yàn)槌啥即饲安](méi)有儲(chǔ)備地票，也沒(méi)有告知地票的年度供應(yīng)量，而成都每年的土地放量都超過(guò)1萬(wàn)畝，開(kāi)發(fā)商們對(duì)是否有足夠的地票儲(chǔ)備心里沒(méi)底，只能先下手搶票。“現(xiàn)在不用搶了?！敝佬乱?guī)則后，這位營(yíng)銷總監(jiān)預(yù)測(cè)，“從準(zhǔn)入變成準(zhǔn)用，就不是門票，而是附加條件和成本了?！?br/>　　成都市國(guó)土資源局辦公室主任夏超告訴記者，將“持證準(zhǔn)入”改為“持證準(zhǔn)用”，是修正后的交易規(guī)則與之前最大的區(qū)別。一字之差，地票不一定非在拍地前取得，只需要拍地后有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)相匹配即可。這樣，不會(huì)造成搶門票，也不會(huì)造成地票閑置。
　　新規(guī)則還給不同區(qū)域不同屬性的土地安排了對(duì)應(yīng)的地票取得方式。想要二圈內(nèi)（主城區(qū)以及靠近主城區(qū)的5個(gè)區(qū)市縣）的建設(shè)用地，就要對(duì)掛牌地票進(jìn)行報(bào)價(jià)，價(jià)高者得；想要三圈土地的，直接繳納固定的建設(shè)用地指標(biāo)費(fèi)即可，2011年的新價(jià)格為18萬(wàn)/畝；至于舊城改造這類原本就是國(guó)有建設(shè)用地屬性的土地，則完全不需要地票。成都下一場(chǎng)即將于5月20日舉行的3宗土地拍賣，其中一塊來(lái)自錦江區(qū)的土地的“持證準(zhǔn)用面積”一欄就是空白。
　　這對(duì)來(lái)自三圈區(qū)市縣的企業(yè)來(lái)說(shuō)是個(gè)好消息，去年年底的那場(chǎng)地票拍賣會(huì)，很多想在三圈做開(kāi)發(fā)的企業(yè)悻悻而歸，即使最低的42萬(wàn)元/畝，對(duì)他們來(lái)說(shuō)至少也增加了一半的土地成本，根本無(wú)力負(fù)擔(dān)。
　　成都大學(xué)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心吳建瓴之前就不贊同地票如此交易。“有的偏遠(yuǎn)地區(qū)，地價(jià)才50萬(wàn)，票要50萬(wàn)，哪里去找票配備，周邊地區(qū)的發(fā)展空間就被壓縮了。”“無(wú)論如何，現(xiàn)在算是回歸了地票的本質(zhì)。地票交易只要不夾雜其他條件和因素，都不會(huì)高得離譜?！眳墙差A(yù)計(jì)，將來(lái)的地票交易應(yīng)該會(huì)“不活躍，但正?！?。
　　在成都社科院副院長(zhǎng)陳家澤看來(lái)，一字之差，投機(jī)性大大減小，而從原來(lái)的兩年之后可以交易改為現(xiàn)在的不能交易，降低了地票的金融屬性和杠桿率，也是對(duì)規(guī)則的一個(gè)重要完善。
　　去年年底國(guó)土資源部調(diào)研并叫停成都地票交易后，成都市政府召開(kāi)了多次討論會(huì)修改完善交易規(guī)則，陳家澤作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌專家也多次被邀請(qǐng)參與。“應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)時(shí)有很多問(wèn)題沒(méi)考慮那么細(xì)，發(fā)現(xiàn)漏洞了，我們就一起來(lái)完善它。”夏超坦言。
　　
　　制度初衷能否實(shí)現(xiàn)
　　無(wú)論是按新交易規(guī)則還是舊的，成都都給拍地企業(yè)指了另一條獲得地票的途徑——自己去農(nóng)村做土地整理。
　　
　　之前令人咂舌的高價(jià)，使外界不可避免地從負(fù)面去揣測(cè)成都市政府設(shè)計(jì)地票交易的初衷——“抬高地價(jià)房?jī)r(jià)、”“成都政府缺錢了”，這讓成都市政府尷尬、無(wú)奈，還有些委屈?！拔覀兪菫榱斯膭?lì)社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村綜合整治，直白點(diǎn)說(shuō)，是要把過(guò)去土地收益的一部分投入農(nóng)村?！笔袊?guó)土資源局辦公室主任夏超告訴《南方周末》，真正了解就都明白了。
　　去年記者赴成都采訪城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之時(shí)，市國(guó)土資源局規(guī)劃處處長(zhǎng)姚樹(shù)榮詳細(xì)解釋了地票收入如何分配?！笆姓崛?0%的基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施配套費(fèi)，最終返還給指標(biāo)來(lái)源地做農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，交易所收取0.5%的交易服務(wù)費(fèi)，剩下高于項(xiàng)目整理的成本的收益全部返還農(nóng)村。如果是社會(huì)資本介入，則由雙方自己去談。”與國(guó)有土地征用不到3萬(wàn)/畝的補(bǔ)償相比，至少18萬(wàn)/畝的建設(shè)用地指標(biāo)顯然能給農(nóng)民帶來(lái)更多。
　　無(wú)論是按新交易規(guī)則還是舊的，成都都給拍地企業(yè)指了另一條獲得地票的途徑——自己去農(nóng)村做土地整理。
　　成都還在去年出臺(tái)了限制區(qū)縣土地儲(chǔ)備中心做農(nóng)村土地整理的文件。就是少批一些區(qū)縣土儲(chǔ)中心的項(xiàng)目，多批一些社會(huì)資本參與的項(xiàng)目。也是希望建設(shè)用地指標(biāo)的提供方不是政府一家壟斷，而是市場(chǎng)化的多方參與競(jìng)爭(zhēng)。
　　（摘編自《南方周末》）