土地緊扼地方債務咽喉

　　由于地方政府貸款主體是以土地為抵押的，未來土地的價值便是判斷地方債基本風險的核心因素。
　　
　　廣受關注的地方債務問題終于露出了較為清晰的輪廓。國家審計署6月27日發布的全國地方政府性債務審計結果顯示，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元，其中融資平臺債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。
　　有關專家指出，審計署的統計口徑清晰地反映了當前地方政府債務的整體情況。從公布數據來看，總體風險可控，局部仍然存在不可忽視的風險。而根據國土資源部門正在進行的摸底調查情況來看，地方政府土地抵押融資貸款依然出現了諸多“亂象”。對于以土地為核心償債資源的地方債務體系而言，仍然擁有巨大的隱憂。
　　
　　總體可控，局部存危機
　　從審計署公布的審計結果來看，無論是地方政府性債務，還是地方融資平臺債務的規模，風險均處于可控狀態。
　　國泰君安證券研究所首席經濟學家李迅雷表示，從債務總體負擔情況來看，至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。分析人士認為，從這個數據來看，地方政府應該有能力償還債務。
　　中國國際經濟交流中心研究員王軍也認為，近幾年地方政府舉債項目基本都是用于基礎設施建設以及民生項目，這些項目風險都基本可控。
　　但地方政府性債務的局部風險仍不容忽視。審計署數據顯示，部分地方的債務償還對土地出讓收入依賴較大。至2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。
　　分析人士認為，在房地產調控政策高壓下，土地財政受到明顯影響，依靠土地出讓收入來償債存在一定風險。
　　另外，盡管地方政府整體債務率不算太高，但部分地區的債務率已經高達100%以上。審計署數據顯示，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。
　　從行業來看，部分地區高速公路、普通高校和醫院債務規模大、償債壓力也比較大。據審計署審計長劉家義介紹，2010年，全國高速公路債務的借新還舊率為54.64%，有387所高校和230家醫院的借新還舊率超過了50%，還有95所高校和575家醫院存在逾期債務57.6億元，為此一些地方已安排441.38億元財政資金來償債。
　　地方政府融資平臺不規范的現象也比較突出。據審計署統計，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中省級165家、市級1648家、縣級4763家。審計發現，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元；由于融資平臺公司舉借的債務資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%共計1734家融資平臺公司出現虧損。
　　
　　土地抵押融資亂象頻出
　　啟動地方融資平臺調查程序的不止審計署和銀監會，包括國土資源部在內的相關部委的調查摸底也在進行中。
　　據有關媒體報道，國家土地督察駐各地分局近期已完成對部分省區市“政府土地抵押融資貸款情況”的督察。各分局負責人近期密集進京，向國家土地總督察、國土資源部部長徐紹史匯報片區內督察情況。“地方政府土地抵押融資貸款”正迎來督察季。
　　在國家土地督察西安局5月底向國家土地總督察匯報的一份“督察報告”中，羅列了地方政府土地抵押融資貸款的種種亂象。
　　其一是將未取得合法土地使用權的土地進行抵押貸款。例如，蘭州市政府在沒有依法收回原有土地使用權人的合法土地使用權和沒有依法進行收購、補償的情況下，直接下文要求國土資源部門特事特辦，不履行公告、四鄰簽字、權屬確認等土地登記程序，直接給儲備中心辦理臨時劃撥土地使用證，由蘭州市土地儲備中心進行融資性抵押貸款，共涉及14個項目，抵押土地273.78公頃，融資30.33億元。
　　此外，有的地方政府違規將集體土地抵押貸款：蘭州市皋蘭縣政府未經農用地轉用和土地征收，將兩宗總面積466.4畝的集體土地直接劃撥給皋蘭縣城市發展投資有限公司，向皋蘭縣信用合作聯合社抵押貸款1000萬元。
　　還有地方政府將公共基礎設施用地進行抵押貸款：蘭州市土地儲備中心將面積為166.97畝的南山路（現狀及城市規劃均為城市道路）抵押給中信銀行蘭州分行，抵押貸款1.3億元；紅古區土地儲備中心將面積為56.89畝的城市廣場和面積為95.49畝的城市道路抵押給蘭州銀行紅古區支行進行貸款。
　　另外，一些地方政府還存在虛估土地價格進行抵押貸款現象。如2010年12月，蘭州市土地儲備中心將南山路兩側的104.58公頃土地抵押給國家開發銀行甘肅省分行進行貸款時，甘肅縱橫評估公司對該宗土地的評估單價是所在區域最高商業級別基準地價的2.4倍。
　　此外，未解除抵押直接出讓抵押土地，金融機構貸款對象不符合規定，貸款期限不符合規定等問題，也位列其中。
　　
　　債務風險系于土地價值
　　“實際上，僅僅從數據本身是無法判斷地方政府投融資平臺風險大小的，要結合當地經濟發展的潛力來分析。”財政部科學研究所副所長劉尚希在接受采訪時表示。
　　劉尚希認為，償債的公共資源包括政府收入、政府的資產和地方政府的資源性資產，如土地、礦產等。只有當這些資源不足以去償還現有債務，也就是地方政府資產凈值為負數，才意味著產生了債務危機。
　　機構投資者普遍對于地方債基本風險的判斷是，由于地方政府貸款主體是以土地為抵押的，未來土地的價值便是核心。如果未來土地價值出現波動，比如說持續五年的下降，一些投融資杠桿率很高的省份，就可能會出嚴重的問題。反過來將帶動整個金融體系陷入危機。
　　而由于地方債促使投資規模擴大，提升貨幣流動性而引起通貨膨脹；地方政府債券會從其他證券市場吸引資金，直接導致這些證券市場的價格波動；加劇地區間不平衡、不利于產業結構調整、對于地方政府信任危機而產生的社會風險，都是地方債可能帶來的潛在風險。
　　 “在中國經濟繼續高速增長的背景下，地方債務不會有很大的風險，但是當中國經濟速度放緩了，風險一定會顯露。”中國社科院副院長李揚說。
　　財政部財政科學研究所所長賈康則認為，中國應加快地方陽光融資體系構建。他指出，現在地方政府的“土地財政”就是因為缺乏財政收入支柱，也沒有一個可以從前門走通的融資制度框架。所以除了變相搞融資平臺和隱性負債之外，不得已依賴于土地一級市場批租。而這又激發領導人短期行為，盡量一次性把錢拿足，在自己任期內形成政績，這種與市場經濟相抵觸的激勵機制要靠以后的制度建設去克服。
　　（部分資料來源：《財經國家周刊》、《財經》、《上海證券報》）